在现实生活中，行政协议无处不在，它是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。但你是否想过，当行政协议中的条款出现理解分歧时，该如何解决？

  曾有这样一个案例，某房地产研发企业与当地国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，合同约定出让宗地的用途为商住综合用地，其中某一区域的冷藏车间维持现状 。后来，房地产研发企业认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库的使用功能，要求将该区域土地用途证上的地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；而国土资源局则认为维持现状是指保留冷藏车间工业用地性质，双方各执一词，互不相让。

  这一争议看似简单，实则背后涉及到巨大的利益以及对行政协议条款理解的根本性问题。那么行政机关对此类行政协议约定条款的解释，到底有着怎样的效力呢？这便是我们今天要深入探讨的话题。

  我国《行政诉讼法》虽未对行政协议条款解释的约束力作出明确的一般性规定，但在具体法律适用和司法实践中，却能找到诸多依据。行政机关作为行政协议的一方，同时也是公共事务的管理者，其在职权范围内对协议条款的解释，并非凭空产生，而是基于法律赋予的权力。

  《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的对征收、征用决定及其补偿决定不服等涉及行政协议的诉讼 。这表明行政协议在行政法领域的主体地位，以及司法对其的监督审查作用。而行政机关对协议条款的解释，作为行政行为的一部分，自然受到法律的规制。

  从行政法的根本原则来看，依法行政原则要求行政机关的一切行为都必须有法律依据，在合法的范围内行使权力。行政机关对行政协议条款的解释，只要是在职权范围内，符合法律规定和立法目的，就具有合法性基础。诚实信用原则要求行政机关在履行行政协议过程中，秉持诚实、守信的态度，不得随意变更或违背协议约定。当行政机关对协议条款进行解释时，同样需要遵循这一原则，其解释应当是基于真实的意图和合理的判断，以保障协议相对方的合理信赖利益。

  萍乡市亚鹏房地产开发有限公司与萍乡市国土资源局的纠纷，为我们理解行政机关对行政协议条款解释的约束力提供了生动且典型的案例。2004 年，萍乡市土地收购储备中心公开挂牌出让 TG - 0403 号国有土地使用权，萍乡市亚鹏房地产开发有限公司于 2006 年通过投标竞拍方式获得该权利，并与萍乡市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。合同明确约定出让宗地的用途为商住综合用地，同时注明冷藏车间维持现状 。

  随后，萍乡市国土资源局向亚鹏公司颁发了两本国有土地使用权证，其中一本地类为工业，另一本地类为商住综合用地。亚鹏公司认为合同中 “冷藏车间维持现状” 是指维持冷藏库的使用功能，而非维持地类性质，因此要求将工业用地的证地类更正为商住综合；然而，国土资源局却认为维持现状是指保留冷藏车间的工业用地性质，双方为此争执不下。

  到了 2012 年，萍乡市规划局在《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中回复称，在 2003 年出具的规划条件中已明确该地块用地性质为商住综合用地，但冷藏车间维持现状。基于此，2013 年萍乡市国土资源局向亚鹏公司书面答复，同意将冷藏车间的地类性质由工业用地变更为商住用地，但亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元，且冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变 。

  亚鹏公司对此不服，将萍乡市国土资源局诉至法院，要求判令被告将冷藏车间的土地用途更正为商住综合用地，并撤销要求补交土地使用权出让金的决定。

  在这个案件中，萍乡市规划局作为具有规划职权的行政机关，对土地用途的解释属于在职权范围内的专业判断。法院经过审查，认为萍乡市规划局的解释符合有关规划文件和土地出让的初衷，该解释对协议双方具有法律约束力。萍乡市国土资源局应当依据该解释，将冷藏车间的土地用途进行更正，而其要求亚鹏公司补交土地出让金的决定，缺乏充分的事实和法律依据，应予以撤销 。

  此案例清晰地表明，行政机关在职权范围内对行政协议约定条款进行的解释，在司法审查中得到了认可，并作为判断协议双方权利义务的重要依据。这不仅体现了对行政机关首次判断权的尊重，也保障了行政协议的稳定性和可执行性。

  法院在审查行政机关对行政协议条款的解释时，并非盲目认可，而是遵循一系列严格的原则。合法性原则是首要的，行政机关的解释一定要符合法律和法规的规定，不能与上位法相抵触。这在某种程度上预示着行政机关不能超越自身的法定职权范围对协议条款进行解释，否则该解释将不被法院认可 。

  合理性原则也是关键。解释应符合行政协议的目的，体现公平公正。行政机关的解释不能是任意的、不合理的，而应当基于合理的判断和考量。比如在一些涉及公共利益与私人利益平衡的行政协议中，行政机关对条款的解释要能在保障公共利益的同时，最大限度地考虑相对人的合法权益，不能过度偏向一方。

  审查要点方面，法院会着重关注行政机关解释的作出是否有充分的事实依据。以土地出让协议为例，若行政机关对土地用途变更的解释，应当有相应的土地规划文件、审批记录等作为支撑。同时，程序的正当性也不容忽视，行政机关在作出解释时，是否遵循了必要的程序，如是否听取了相对人的意见、要不要进行了必要的公示等，这些都影响着解释的效力 。

  在诸多行政协议纠纷中，法院的审查方式和结果各有不同。例如，在某政府与企业签订的招商引资协议中，对于税收优惠条款的解释产生了争议。企业认为根据协议约定，在特定年限内可享受全额税收减免，而政府则解释称该减免需满足多项条件，企业未完全达标。法院经审查发现，政府对该条款的解释在文件依据上存在瑕疵，且在签署协议时未对这些所谓的附加条件向公司进行明确说明。最终，法院未采纳政府的解释，判定企业应按照协议约定的较为宽泛的理解享受税收优惠 。

  再如，在房屋征收补偿协议纠纷中，对于 “房屋面积认定” 条款，行政机关解释为按照房屋产权证登记面积为准，而被征收人认为自家房子存在未登记但实际使用多年的部分，应一并计入补偿面积。法院在审查时，不仅审查了行政机关依据的相关房产登记法规，还考虑到当地类似情况的处理惯例以及公平原则。最终，法院综合判断，部分支持了被征收人的诉求，要求行政机关对合理范围内的未登记房屋面积予以补偿 。

  这些案例充分展示了法院在面对行政机关对行政协议条款解释时，会依据具体案情，从多个角度进行审核检查，以确保行政协议的公平公正履行，维护各方当事人的合法权益。

  虽然行政机关在职权范围内对行政协议条款的解释具有法律约束力，但这并不代表行政机关可以肆意妄为。在现实中，存在行政机关为了自身利益或其他不当目的而滥用解释权的风险。例如，在某些拆迁安置协议中，行政机关可能通过对补偿标准条款的不合理解释，降低对被拆迁人的补偿金额，损害被拆迁人的合法权益 。

  为防止这样的一种情况发生，法律层面应进一步明确行政机关解释权的边界和行使条件。行政机关的解释必须基于法律规定、协议目的以及公平公正的原则。监督机制也至关重要，内部监督方面，上级行政机关应加强对下级行政机关解释行为的审查和指导，及时纠正不当解释；外部监督上，引入公众监督和媒体监督，让行政机关的解释行为在阳光下进行。同时，司法监督作为最后一道防线，法院要严格审查行政机关解释的合法性和合理性，对于滥用解释权的行为坚决予以否定 。

  当行政相对人对行政机关的协议条款解释有异议时，法律为其提供了多种救济途径。行政复议是一种便捷的方式，相对人可以在规定的期限内向作出解释的行政机关的上级机关提出复议申请，上级机关会对该解释做全面审查，包括事实依据、法律适用以及程序正当性等方面 。

  若行政复议未能解决争议，相对人还可以向人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，相对人可以充分阐述自己对协议条款的理解，并指出行政机关解释的不合理之处。法院会依据有关规定法律法规和证据，对行政机关的解释进行严格审查，以确定其是不是合乎法律有效。通过这一些救济途径，行政相对人的合法权益能获得有效的保障，确保行政协议在公平公正的轨道上履行 。

  行政机关对行政协议条款的解释，犹如一把双刃剑，既关乎行政效率和公共利益的实现，又与行政相对人的合法权益紧密相连。当解释在职权范围内且合理合法时，它能够为行政协议的履行提供明确指引，保障各方权益，维护社会秩序。而法院的审查，则是确保这把剑不被滥用的关键防线。

  在法治社会的进程中，我们一定要格外的重视行政协议条款解释的重要性。行政机关应审慎行使解释权，秉持公正、公平、公开的原则；行政相对人要充分了解自身权利，在面对不合理的解释时，积极运用法律武器维护权益；法院则需不断的提高审查能力，确保司法公正。

  希望通过今天的分享，能让大家对行政协议条款解释有更深入的认识。关注法律问题，就是关注我们自身的权益。如果您对今天的内容感兴趣，欢迎点赞、关注我的账号，将为大家带来更多的法律解读 。

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