【作者】宋华琳（南开大学法学院教授、博士生导师，法学博士，北律信息网签约作者）

  【来源】北宝法学期刊库《法治研究》2025年第1期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

  内容提要：《行政诉讼法》作为行政领域的一部基础性法律，构成了我国行政法律规范体系的基石。学者们或求诸宪法规范与宪法原理，或诉诸于社会主义法律体系的完善，诉诸于经济体制改革与社会主义民主政治建设，求诸于权威政治家和政治文件中的相关表述，通过追寻马克思主义经典作家的经典论说，来探寻行政诉讼法制定的理论支点。在法律颁布前，司法机关通过厘定受案范围，设立行政审判庭，积极慎重办好行政案件，参与行政诉讼法立法，成为稳健推进行政诉讼法形成的助力者。行政诉讼法律规范最初散在于《民事诉讼法》及其他单行法律规范之中，之后随着行政立法研究组的成立，以行政立法研究组起草的行政诉讼法草案为基础，全国人大常委会法制工作委员会接续开展立法工作，法案历经三审，经过面向全社会公开征求意见，于1989年4月4日获通过，成为社会主义民主与法治建设中的里程碑事件。行政诉讼法的制定，彰显了学人的使命和学术的意义，体现了党对立法工作的领导，体现了立法机关、学者和司法实务部门在立法过程中的“三结合”，体现了立法的公众参与，推动了国家与社会关系的重塑。

  目次 一、探寻行政诉讼法制定的理论支点 二、司法机关推进行政审判的尝试 三、行政诉讼立法的制度流脉 四、结语

  行政诉讼法是规范各种行政诉讼行为，调整各种行政诉讼关系的法律规范的总称。1989年，第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《行政诉讼法》是新中国第一部行政诉讼法典，该法于2014年11月1日、2017年6月27日两次修改。《行政诉讼法》是我国人民法院和诉讼参加人进行行政诉讼活动的基本依据。《行政诉讼法》作为我国行政领域的一部基础性法律，具有法律性、全面性、综合性、基础性的特性，构成了我国行政法律规范体系中的“基石”。

  对于我国的行政法治建设与行政法学研究而言，1989年《行政诉讼法》的颁布，具有很重要的意义。行政诉讼法的颁布与行政诉讼制度的建立，是我国走上社会主义法治轨道的重要标志，是社会主义法律规范体系建设的一件大事，有助于保护人民合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，提高依法行政水平，规范行政执法行为。

  行政诉讼法也是行政法体系建构中的核心机制。《行政诉讼法》颁布后，学界开始讨论法律中规定的“具体行政行为”“合法权益”“行政处罚显失公正”“主要证据不足”“适用法律、法规错误”“违反法定程序”“超越职权”“滥用职权”等概念的法律内涵与司法适用，这进而推动了行政组织法、行政行为法、行政程序法等研究的深化，学界以此为契机，开始围绕行政法释义学精耕细作，逐步建构起以行政合法性为主线，以监督和控制行政权为关怀的行政法学理体系。

  在《行政诉讼法》颁布35年之际，回首1989年行政诉讼法形成的制度史，要“前瞻后顾”,审视20世纪80年代制定行政诉讼法的源与流；在开展此研究时，还要“左顾右盼”,在整体观视域下，审视不同主体、不同部分之间的有机联系。为此笔者将梳理当时学界为行政诉讼法制定的鼓与呼，梳理司法机关所开展的行政审判实践，梳理行政诉讼法制定过程中政治家的推动、行政立法研究组的角色和公众的参与。这是对行政法史的一次寻踪，对学界前辈与实务界先贤的致敬。从中整理的资料，抒发的见解，或许有助于理解为何当时能扣动制定行政诉讼法的“政策之窗”？有助于理解立法机关、政治家、司法机关、公众在立法中的角色，有助于更好地理解法律学说、司法实践与立法之间的复杂关系。

  在20世纪80年代，行政法经常被视为“一个被遗忘的法律部门”,行政法学研究也刚刚起步。在彼时，为什么在颁布民事诉讼法之后，还要制定一部独立的行政诉讼法。学者们或求诸宪法规范与宪法原理，或诉诸于社会主义法律体系的完善，诉诸于经济体制改革与社会主义民主政治建设，通过求诸于权威政治家和政治文件中的相关表述，通过追寻马克思主义经典作家的经典论说，来探寻行政诉讼法制定的理论支点，以期撬动制定行政诉讼法的扳机。

  行政法是宪法的具体化，或认为“行政法是活生生的宪法”。宪法确立起我国行政法律制度的蓝图和行政组织机构的雏形，行政诉讼制度的运作与行政审判程序的设计，都不能违反宪法制度和宪法原则的规定，这也被称为“宪法原则的投射现象”。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法（以下简称“八二宪法”）。嗣后，学界多认为宪法是国家的根本，是行政法的根本法源，行政法是宪法有关行政管理方面的根本原则具体化。相当一部分学者从宪法规范与宪法原理出发，论述建立行政诉讼制度、制定行政诉讼法的正当性。

  “八二宪法”第41条规定了公民对国家事务的监督权，包括批评、建议、申诉、控告、检举以及取得赔偿的权利。规定公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”,“有关国家机关必须查清事实，负责处理”。龚祥瑞、应松年、朱维究、胡建淼等将“八二宪法”第41条视为行政诉讼的宪法根据。公法学家龚祥瑞先生对此进行了最为有力的论述，认为“八二宪法”第41条使得国家机关和国家工作人员不再凌驾于法律之上或游离于法律之外，而是与公民在法律面前处于平等地位，这表明“宪法是行政法最直接的根本法，而行政法则是实施宪法最基本的部门法”。龚祥瑞先生继而主张，应将宪法第41条的“有关机关”解释为“司法机关”,认为法院是保障公民权利的最适当机关，并建议制定《国家诉讼法》。朱维究教授认为，只有建立行政诉讼制度，公民才能对行政机关及其工作人员的不当或违法失职行为，进行申诉、控告或检举。应松年教授将行政诉讼视为行政法制监督的重要组成部分，认为这是“把宪法第41条的规定具体化”。胡建淼教授在1985年指出，“八二宪法”第41条在原则上确立了行政诉讼制度。以上论说，或可构成行政诉讼制度宪法根据的“宪法第41条说”,这可能是关于行政诉讼制度宪法根据的最有力学说。在全国人民代表大会做关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》的说明时，也复述了宪法第41条的规定，并指出行政诉讼法的制定对于贯彻执行宪法具备极其重大、积极的意义。

  还有学者将行政诉讼法制定与保障宪法实施相联系。例如，方世荣教授认为，行政诉讼制度从保障行政法得以全方面执行的角度，保障宪法的正确贯彻实施；行政诉讼制度是权力机关基本监督方式的重要补充；行政诉讼制度保护国家行政机关正常行使宪法赋予的职权；行政诉讼制度之下，可保护宪法所赋予经济组织和公民的基本权利不受行政机关的不法侵害；行政诉讼制度有助于国家行政机关及其工作人员、全体公民增强宪法意识，维护宪法尊严。或可将此学说概括为行政诉讼制度宪法根据的“保障宪法实施说”。

  此外，还可勾勒出行政诉讼制度宪法根据的第三种学说，即“宪法原则的具体化”。1989年版《行政诉讼法》甫一颁布，全国人大常委会法制工作委员会编写的释义书中就指出，制定行政诉讼法的依据主要有两方面：其一根据宪法的根本原则，如宪法规定国家根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，坚持四项根本原则，坚持改革的原则等；其二根据宪法的有关原则，如宪法规定的公民基本权利与义务，国家行政机关、审判机关、检察机关的组织和活动的根本原则及其他规定。因此行政诉讼制度是宪法原则的具体化。

  在笔者看来，以上三种学说并无本质分歧，“八二宪法”第41条构成了制定行政诉讼法的直接实定法根据，行政诉讼法的制定，是落实宪法原则、保障宪法全方面实施的题中之义。行政诉讼是推动社会文明进步的重要力量，是国家的金质纽带，它某些特定的程度上将人民主权、基本权利保障、有限政府、责任政府等宪法基本理念付诸实施，将宪法意义更为具体地表达于现实的法律生活之中。

  20世纪80年代初，学界开始了对社会主义法律体系的讨论。学界一致认为法律体系完善与否，是国家法制健全与否的前提，也关系宪法和法律在国家的政治、经济、文化和社会持续健康发展中能否更充分的发挥其作用。在此基础上，学界开始讨论部门法的划分，如法理学家沈宗灵教授即认为应当将“行政法和行政程序法”视为11个部门法之一，其中需涵盖行政诉讼程序法。法理学者黎国智教授认为，加强行政法制建设，是创建和完善中国特色社会主义法律体系的必然要求，在社会主义法律体系中，行政法是最薄弱的环节，“缺少一个处理行政纠纷、行政案件的行政诉讼法”，“不填补我国法律的这一巨大空白，就谈不上建立和完备具有中国特色的社会主义法制”。

  改革开放后浴火重生的行政法制，处于重建的关键时期。1982年3月8日通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”有多位学者从健全社会主义法律体系的方面出发，认为尽管已存在民事诉讼法，但仍需平行于民事诉讼法、刑事诉讼法之外的行政诉讼法，进而构成体现社会主义民主和法制的三大诉讼法。其理据在于，虽然行政诉讼与民事诉讼有诸多相通之处，但是性质不同的两种程序法，它们有着各自的内部结构和相应的外部形式；加之由于行政实体法独立于民事实体法，既然存在独立保证民事实体法得以实施的民事诉讼法，那么应当有保证行政实体法得以实施的行政诉讼法。就争议领域、法律关系、审理原则、管辖方式与管辖依据、起诉的限制条件、诉讼主体、审理程序、举证责任、判决效力及执行方式等方面而言，行政诉讼有诸多不同于民事诉讼之处。因此有必要针对行政诉讼制定程序法典，就申诉、立案、调查、审理、裁决、上诉、终审裁决、强制执行等制定行政诉讼程序法。

  1949年中华人民共和国成立后，在现代化与政权重建的双重压力之下，新中国选择的治理模式迥异于西方的自由放任的治理模式，我国当时的治理模式以集体主义为基础，带有浓烈的国家主义色彩，力图通过集中物质和精神的力量，来实现社会的整体目标。在改革开放之前，社会主义国营经济占绝对主导地位，政府按照产品分类，将各种企业置于新成立的各种专业公司的领导之下，这些隶属于政府工业部门的行政性公司将企业的职能管理吸收于政府组织的行政职能之中，企业的人力、资金和物资都受到政府的支配，企业成为国家“大工厂”下的一个个“小车间”。相对于政府而言，企业处于附属、服从的地位，企业与行政机关的关系构成了行政组织内部关系，失去了行政诉讼的必要前提。

  20世纪80年代，在推行社会主义商品经济以及经济体制改革的背景下，要求企业成为社会主义商品的生产者和经营者，企业、事业单位和社会团体的充分自主权，构成了行政诉讼制度的坚实基础。如张树义教授指出的，商品经济有两个基础要求：一是生产经营者具有相对独立的人格权，有自由从事生产的能力；二是经济活动中要有关各方地位平等。商品经济首要的前提是确立企业相对独立的法人地位，在法律规定范围内能维护自己的权益。此时行政机关对企业的干预权逐步减弱，两者的关系转变为外部两个不同主体之间的关系。杨海坤教授指出，“当政府作为国有资产所有者与企业发生矛盾时，应用民法原则处理问题，而政府作为政权主体与企业发生矛盾时，应运用行政法原则，运用包括行政诉讼在内的手段解决纠纷与争议”。此时亟待通过行政诉讼制度，来实现和保障企业的独立地位和合法权益。

  在“八二宪法”中10次出现“民主”一词。“八二宪法”第2条规定了人民主权原则，规定“人民按照法律规定，通过种种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。在20世纪80年代，有诸多学者将行政诉讼法制定与社会主义民主政治相结合，认为行政诉讼制度是对社会主义民主制度的践行，有助于依法保障公众的监督权，克服官僚主义的弊病。

  制定行政诉讼法被视为保障人民民主权利和合法权益的需要。张树义教授当时指出，“行政诉讼制度是实施宪法，切实保障公民权利的重要制度。”“社会主义民主不仅体现在立法机关代表和集中全国人民的意志制定法律，并监督其执行，而且要在行政机关与公民及其他社会组织之间产生纠纷后，能依法加以裁决，这才是真正彻底的民主。没有行政诉讼制度，社会主义民主就不够健全。”行政诉讼构成了民主的具体实现途径和有效保障措施。

  当时一致认为，建立行政诉讼制度，有助于独立行使监督权。因为如果让行政机关自己处理行政违法案件，往往会直接涉及采取违法行政措施的行政工作人员，有些则涉及他们的上级行政领导，由他们自己来改变不恰当的行政措施或纠正行政违背法律规定的行为，往往会遇到阻力，乃至出现久拖不决。而司法程序规定了期限，因此不会出现久拖不决的现象。行政机关长于处理日常行政事务，人民法院更适于裁决纠纷、定纷止争，法院以独立的中间人身份参与诉讼活动，裁决行政纠纷，能做出更为公正、合理的裁决。通过建立行政诉讼制度，来直接处理国家机关与人民之间的关系，让违法者承担法律责任，来实现全过程的社会主义民主。

  在20世纪80年代的中国，学者们利用政治话语推进行政诉讼法的制定。1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，在《关于国务院机构改革问题的报告》中，指出“改革国家行政机构中那些同经济文化政法等各项建设的需要不相适应的部分”。以此为契机，著名行政管理学家夏书章教授即力陈机构改革与行政学、行政法学的关联，指出这其间“法学家英雄用武之地多矣”,并指出“行政法也应该有个诉讼法作实施的保证，如同民法、刑法有民事诉讼法、刑事诉讼法在程序上做保证一样。”

  1987年党的十三大报告精确指出，“要制定行政诉讼法……追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为”,不久后，行政法学家应松年教授即指出“加强对政府的监督是十三大报告突出的特点之一……我国的行政诉讼制度……已经有了长足的发展。但由于没一部行政诉讼法对行政诉讼的范围和程序作出具体规定，已使行政诉讼制度的建立和发展受一定的影响。”党的十三大报告的表述，切实推进了行政诉讼法的立法进程。

  当时许多学者关于行政诉讼立法的论说频繁出现着党和国家领导人的论述。例如龚祥瑞先生在力陈制定行政诉讼法的重要性时，多次援引了于1980年在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》讲话，指出“官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”。龚祥瑞先生即在此基础上，指出“凡是权力总须受监督。不受限制，必然腐化，这是政治学上的铁律。……必须制订一部‘限权法’或‘保权法’——行政法。”“须从政治体制改革着手，加强民主与法制建设，整理现存行政法规，尽快制订具有中国特色的行政法和行政诉讼法。”龚先生的论说亦折射出公法与政治论说间的复杂关系。

  20世纪80年代，行政法学正处于筚路蓝缕之期，彼时可供用以论证行政诉讼立法的学术话语相对匮乏。加之当时的学者多经历过之前若干政治事件，相对更为谙熟政治文件的表述与马克思主义经典作家的著述。公法是复杂的政治话语，为了让处于襁褓期的行政法制建设能相对来说更加快速安全地成长，借助政治权威的话语来浇胸中块垒，即成为当时较为普遍的学术表达策略。

  行政诉讼是人民法院根据法律规定的程序，解决一些范围行政争议的活动。在1989年行政诉讼法颁布之前，人民法院已依据《民事诉讼法》及其他单行法律中的规定和相关司法解释、司法文件，开展行政审判工作，设立行政审判庭，积极慎重办好行政审判案件。在行政审判实践中积累的宝贵经验与遭遇到的难点痛点，为行政诉讼法制定提供了宝贵的实务滋养。人民法院以自己的方式，热情参加到行政诉讼法的制定过程之中，成为立法过程中的稳健助力者。

  《民事诉讼法（试行）》自1982年10月1日起试行，该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这使人民法院受理行政案件的范围和适用程序有了法律依据，受理行政案件的范围也以法律明确规定为限。之后，为了统一行政诉讼受案标准，1983年3月19日，最高人民法院发出了《关于人民法院能否受理当事人因不服工商行政管理部门的行政处罚而提起的诉讼的批复》,指出根据《民事诉讼法（试行）》第3条第2款的规定，人民法院能否受理，要看行政机关据以作出行政处罚决定的法律是否有明文规定可以向人民法院起诉。凡是法律明文规定当事人不服行政机关的行政处罚决定，可以向人民法院起诉的，人民法院应予受理；凡是法律没有明文规定可以向人民法院起诉的，人民法院就不应受理，而应按照《民事诉讼法（试行）》第84条第2项的规定告知原告向有关行政机关申请解决。

  彼时，北京、天津、上海、江苏、浙江、湖南、广东、山东、辽宁、陕西等省市不少地方法院先后都收到一些属于行政纠纷性质的罚款争议案件，主要涉及城建、环保、卫生以及工商等行政主任机关。有的被罚单位认为处罚不当，诉请人民法院裁决。在当时，各地人民法院对是否受理行政纠纷做法不一。但更多的人民法院采取积极试办的态度。例如江苏省南京市中级人民法院在1980年1月至4月，就试办了3起受罚单位不服行政处罚决定而提起诉讼的案件。

  从1987年1月至1988年12月，全国各级法院共受理各类一审行政案件14513件，涉及治安、土地、城市规划、林业、工商、矿产资源、渔业、海关、税务、环境保护、食品卫生、医药、计量、物价、草原、烟草专卖、交通运输、内河航道管理、港监和外汇等20余类、20多个行政部门，审结一审行政案件13428件。当时行政审判案件相对集中于治安行政、土地行政领域，例如在全国各级法院1988年行政一审结案的8029件案件中，治安行政案件为3320件，占总量的41.4%;土地行政案件为2479件，占总量的30.9%。在全国各级法院1988年一审结案的案件中，维持原处理的3929件，撤销原处理的916件，变更原处理的422件，当事人撤回起诉的2171件，移送其他机关处理的366件，案件终结的225件。

  在1979年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》（简称《人民法院组织法》）第31条、第27条、第24条中，分别规定最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院应设经济审判庭。1980年上半年，各地人民法院开始相继建立经济审判庭，行政案件最初是由民事审判庭和经济审判庭分别受理。为完成日益繁重的行政审判工作，根据最高人民法院的决定，一些地方法院从1986年下半年开始，开展了行政审判庭的试点工作。1986年10月6日，湖南省汨罗县法院成立了全国第一个基层法院的行政审判庭，同日，武汉市中级法院成立了全国第一个中级法院的行政审判庭。最高人民法院于1987年1月14日发出通知，要求各省法院以积极而又慎重的态度，选择若干条件较好的中级和基层法院，试行设立行政审判庭，条件具备的高级人民法院也可以试办。截至1987年2月，天津、广东、辽宁、河南、贵州、陕西等地部分法院的行政审判庭慢慢的开始接案。在当时，凡尚不试办行政审判庭的地方法院，仍按最高人民法院的通知，分别由民事审判庭和经济审判庭受理行政案件。

  在1987年，时任最高人民法院经济审判庭副庭长的许丽生法官在《人民日报》撰文，指出要区分行政案件与经济纠纷案件，认为行政案件与经济纠纷案件在案件性质、主体地位、案件提起、法律关系、调整对象和调整范围等多重维度上均存在一定的差异。行政诉讼具有其迥异的特性和任务，旨在调整平等主体之间财产关系和人身关系的民事诉讼程序，并不足以完全适用于行政诉讼。基于此，许丽生法官呼吁：“尽快颁布实施行政诉讼法，并在各级人民法院设立行政审判庭，已是势在必行。”截至1988年6月底，已有21个高级法院、224个中级法院以及1154个基层法院正式建立了行政审判庭。

  1988年7月18日，时任最高人民法院院长的在全国法院审判工作会议上指出，“随着政治体制改革的深入发展，建立和健全行政审判机构势在必行。高级法院和中级法院一般要在今年内建立行政审判庭，基层法院也应根据自身的需求建立行政审判庭。”同年6月，全国人民代表大会常务委员会任命黄杰为最高人民法院行政审判庭首任庭长。同年9月5日，最高人民法院行政审判庭正式开展工作，其主要任务是：“（一）审理在全国范围内有重大影响依法应由最高法院管辖的和各高级法院依法移送的第一审行政案件；（二）审理不服各高级人民法院一审判决、裁定而上诉的行政案件；（三）监督和指导地方各级人民法院的行政审判工作；（四）指定跨省、自治区、直辖市的行政案件的管辖；（五）审理按审判监督程序决定由最高人民法院再审的行政案件；（六）调查研究行政审判工作中的情况和问题，总结行政审判工作的经验。”在创建之初，最高人民法院行政审判庭下设两个组，第一组负责治安和土地类行政案件审判，第二组负责经济行政案件和综合类案件审判。最高人民法院行政审判庭的建立，对于加速全国行政审判机构的建立，总结行政审判工作经验，研究解决行政审判工作面临的新情况新问题，指导各级法院开展行政审判工作，推动行政诉讼走向规范化，具备极其重大意义。

  需要指出，截至1989年8月，全国范围内尚有32%法院未建立行政审判庭。那些没有建立行政审判庭的地区，行政审判工作虽然在名义上由经济庭或者民庭兼管，但有些法院实际上却陷入了无人负责的困境。“有的法院虽然挂起了行政审判庭的牌子，但一人庭、二人庭的较多，甚至只有半个人（即只有一个兼职庭长）。还有的行政审判庭事实上成了‘机动庭’，人员处于不稳定的状态。”1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称1989年版《行政诉讼法》）第3条第2款规定，“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”,这一规定为嗣后人民法院设立行政审判庭提供了法律依据。

  在《行政诉讼法》颁布之前，司法机关在探索行政审判的初步尝试时，要义在于“积极慎重地办好行政案件”,“积极慎重”这四个字形象地概括了当时法院的姿态与策略。

  之所以“积极”,是因为“行政诉讼制度的建立是社会主义民主政治和社会主义法制建设的重要发展，是促进和保障行政机关依法行政的一个重要手段。因此，各级法院要以积极的姿态把这项审判工作开展起来，坚持依法办事，严肃执法，并要十分注意办案的社会效果。”当时行政诉讼尚处于初创阶段，对于受案范围的厘定，级别管辖的划分，撤销、变更、驳回诉讼请求等判决形式的适用，行政附带民事诉讼等诸多问题，均需在实践中探索。因此，各级人民法院往往是在行政审判过程中“干中学”,最高法院的主管领导也鼓励各级法院“勇于探索”,“法律有规定的，当然要按规定办，法律没有规定的或者规定不明确的，可以而且应进行探索。当然在进行探索试验时，要慎重从事，工作要做细。”

  之所以“慎重”，是因为“行政审判工作是法院在新时期的一项新任务，它涉及的行政法规多、案件种类多、行政部门多。认识和掌握行政审判工作的规律，还要比较长一段时间；行政诉讼法也尚未颁布，在诉讼程序方面还需要探索，因此，审理行政案件必须慎重从事，对具体案件的处理要稳妥，既要注意依法保护公民和法人的合法权益，又要支持行政机关依法行使职权。”

  在开展行政审判尝试的工作中，司法机关对行政审判人员的业务素质和能力提出了新的要求。司法领导者认为，行政审判作为法院的一项新任务，不仅涉及的法律、法规多，而且专业性强，审理难度大，加强学习已成为行政审判人员的紧迫任务。行政审判人员学习内容有三：第一，熟悉行政审判涉及的法律和法规，并掌握行政法、行政诉讼法的专业相关知识。第二，向行政机关学习，了解行政机关从事行政管理实践的经验和执法过程，确保审判工作的专业性。如果从事行政审判的法官“肚里的东西”没有被告多，要做到公平断案是困难的。第三，要向专家内行学习。行政审判人员如果对某些专业方面技术知识一窍不通，就只能人云亦云或偏听偏信，也很难对事实作出准确的认定。

  《行政诉讼法》的形成与发展历史中，法院成为了重要的助力者。时任最高人民法院院长郑天翔在1988年4月的工作报告中指出“我们正在各级法院逐步建立行政审判庭，加强这项审判工作。行政审判有不少难点，我们也缺乏经验，希望早日制定行政诉讼法。”同年6月，时任最高人民法院副院长马原在讲话中，将行政诉讼视为依法管理、依法治国的重要里程碑，并从四个方面论及行政诉讼的重要意义：第一，行政诉讼是政治体制改革和经济体制改革的组成部分；第二，行政诉讼是强化行政管理职能，将行政管理活动纳入法制轨道的必要条件；第三，行政诉讼是在新形势下协调个人与国家关系、官民关系，以维护社会安定的基本方式之一；第四，行政诉讼是实现《宪法》所规定的公民申诉权，保障公民、组织合法权益的重要方法。行政诉讼制度的形成和发展， 某些特定的程度上也注入了司法机关的深沉情感和殷切期望。

  1988年7月，时任最高人民法院院长的进一步指出：目前，我国行政审判工作尚无行政诉讼法可供依循，各级法院都要加强调查研究，了解各个机关的职能和执法过程，掌握有关的法律、法规、规章和政策，认真总结审判经验，并整理出典型案例报送我院。最高法院要在调查研究的基础上，作出必要的司法解释，并积极协助全国人大常委会起草行政诉讼法，争取尽早审议通过。

  在全国人大草拟制定行政诉讼法的过程中，绝大多数省、自治区、直辖市的高级法院积极做出响应，组织了对行政诉讼法试拟稿、征求意见稿和草案的讨论，并提出了修改意见。部分法院积极向权力机关反映行政审判工作的实际问题，提供有关行政诉讼的情况和典型案例，并对有些重大问题和某些细节提出了详细的修改意见。

  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权。最初行政诉讼法律规范大多数表现于《民事诉讼法》的规定与其他单行立法中的散见性规定之中。1986年《民法通则》颁布，民法通则的主要任务在于调整平等主体间的财产关系，此后行政法的立法问题浮出水面，当时制定行政基本法的条件尚不成熟，因此行政立法研究组转而投身于起草行政诉讼法草案的努力，以行政立法研究组的专家立法为基础，全国人大常委会法制工作委员会接续开展行政诉讼立法工作，行政诉讼法历经三审，经由面向全社会公开征求意见，终于1989年4月4日通过，这成为中国社会主义民主与法制建设进程中的一个里程碑事件。

  1982年五届全国人大制定民事诉讼法时，不少地方反映官可告民，但民无法告官。时任全国人大常委会委员长彭真指出这样的一个问题要解决，因此在1982年通过的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定”，这也开启了中国的行政诉讼制度。

  1982年8月制定海洋环境保护法时，第41条规定当事人不服的，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉。当时主管的港务监督部门坚决不同意，说港务监督戴的帽子是有国徽的，怎么能做被告。彭真专门协调，陈丕显、彭冲好几位副委员长参加，主管部门还是不同意。彭线条，指出公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关机关申诉、控告和检举的权利。但此时的行政诉讼依然要以个别法律规范的具体规定为前提，是零散的，各个击破式的。

  1982年至1986年间，在经管法律和法规中，多以特别立法中专门规定的形式，规定对特定行政处罚或行政管理决定不服的，可以向人民法院起诉，这主要有如下8类情况：（1）相对人不服食品卫生监督机构行政处罚决定或卫生行政部门损害赔偿处理决定的案件；（2）相对人不服土地管理机关的经济制裁决定的案件；（3）相对人对林业主管部门的罚款决定不服的案件；（4）相对人不服工商行政管理部门罚款决定或责令赔偿决定的案件；（5）发明专利申请人不服专利复审委员会驳回复审请求决定或有关当事人不服专利复审委员会宣告发明专利权无效或维持发明专利权决定的案件；（6）纳税人或扣缴义务人不服税务机关有关税务争议复议决定的案件；（7）相对人不服卫生行政部门的药品行政处罚决定或损害赔偿处理决定的案件；（8）相对人不服海洋环境主管机关行政处罚决定的案件。

  1986年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》,该条例第39条规定，对上一级公安机关就申诉做出裁决不服的，可以提起行政诉讼。之后治安管理行政诉讼成为受理行政诉讼案件最多的具体领域之一。此时，行政诉讼法律规范散在于不同法律和法规的规定中，但此类规定往往极为简约，除了规定特定行为的可诉性之外，对于审理程序、审理时限、判决方式等都几无规定，更缺少整齐划一的要求，这也凸显了制定统一行政诉讼立法的必要性。

  著名法学家、时任全国人律委员会副主任的陶希晋先生，系统提出了建立与完善我国法律体系的构想。陶希晋给出了很有感染力的论说，“宪法统率下的民法、刑法、行政法，以及与此相适应的民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法，构成完整的社会主义法律体系。在这个体系中，以数量而言，绝大多数是行政法律规范。”“要使一部庄严的宪法真正得到贯彻实施，使它能切实保护公民民主权利和其他合法权益，

  就必须有一部严肃的行政法、行政诉讼法，并设置处理行政侵犯权利的行为的行政法庭。”这些论说不单单是学理层面的深刻洞察，更构成了组建行政法研究小组、启动行政诉讼立法的助推。

  1986年10月4日，由全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、中宣部、司法部等单位共同组织了“《民法通则》颁布座谈会”,陶希晋先生在会上提出，今后要加紧行政法立法工作，使行政权力有法律约束。座谈会结束时，时任全国人大常委会秘书长、全国人律委员会主任的提出，我们对行政立法知之甚少，缺乏经验，建议成立行政立法研究组。之后在陶希晋的具体指导下，从1986年起，由全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制局、最高人民法院、北京市法制办和北京大学、中国人民大学、中国社会科学院法学研究所、中国政法大学等单位从事行政法理论和实务工作者10余人，组成行政立法研究组，对在我国如何加强行政法制建设问题进行研究。行政立法研究组组长为时任中国政法大学副校长的民法学家江平先生，副组长为两位著名行政法学家，分别为时任北京大学副校长的罗豪才教授和中国政法大学应松年教授，应松年教授负责行政立法研究组的日常工作。

  行政立法研究组集中了当时我国行政法学界最主要的一批学者，他们最初将起草行政基本法作为立法重点，试图草拟一个法典式的“行政法通则”或“行政法纲要”,但由于当时正处于推进经济体制改革的重要阶段，对行政法学的一般原理、政府法制的一般经验都缺少充分的认识，历经四个月努力，虽草拟了十多份体例模式不同的稿件，但很难拟定出一部切实可行并为小组多数成员接受的行政基本法稿件。

  此时，行政立法研究组的思路转向了行政诉讼法的制定。他们认识到，从1982年《民事诉讼法》试行到1988年《治安管理处罚条例》实施以来，“行政诉讼的实践已提出大量问题迫切地需要作出回答。尽快制定行政诉讼法是实际部门和理论界的一致要求。否则，就会给国家的行政实践和司法实践带来严重的不利影响。”四江平先生在行政立法研究组的一次会议上，提出“我们能不能改变个思路，先程序、后实体，以诉讼程序促实体法的完善?”此提议获得了陶希晋的同意，全国人大常委会法制工作委员会领导也同意了这样的立法安排。

  行政立法研究组在调查研究的基础上，结合我国的真实的情况，并参考了外国行政诉讼的一些做法，于1987年7月至8月间，形成了“中华人民共和国行政诉讼法（试拟稿）”。“行政诉讼法（试拟稿）”的内容最重要的包含立法根据、任务、主管机构、受案范围、管辖、是否适用调解原则、当事人、起诉事由、是否适用复议前置原则、损害赔偿、起诉理由、审理方式、证据、对妨害审理的措施、诉讼中止、检察机关参与行政诉讼、裁定与判决、变更、裁定与判决执行等等。试拟稿邀请了在京的行政法专家、法院、政府部门及江苏省的法院和政府部门进行了讨论，并在讨论基础上做修改，于1988年6月15日、6月30日和7月11日先后形成了三份《行政诉讼法（试拟稿）》,并于1988年9月5日报、宋汝梦并全国人大常委会法制工作委员会党组。老一辈行政法学家及当时的中青年行政法学者所协力形成的《行政诉讼法（试拟稿）》,体现了行政法学者的情怀和技艺，也绘就了我国行政诉讼立法的框架。

  在积极推进改革开放的氛围下，行政诉讼法的制定于1988年后逐渐驶入快车道。1988年4月13日，新任全国人大常委会委员长万里在第七届全国人大常委会一次会议上，即指出“我国的行政法体系还没形成，行政活动还缺乏基本的规范和程序，特别是行政诉讼法……等应抓紧制定”。制定行政诉讼法被纳入第七届全国人大常委会工作要点，认为为保障行政机关依法行使职权，同时防止行政机关滥用权力、侵犯公民的合法权益，需要制定行政诉讼法。

  1988年7月，全国人大常委会法制工作委员会提出了行政诉讼法征求意见稿，在广泛征求各级人民法院、各地方和法律专家、法律院系、研究单位的意见基础上又作了修改，于1988年10月形成了《行政诉讼法（草案）》,并提交1988年10月31日起举行的七届全国人大常委会第四次会议进行第一次审议。副委员长在此次会议上，就法院受理行政案件的范围、行政诉讼的根本原则、行政案件的管辖、法院对行政案件的审理、判决的执行及行政机关的赔偿相应的责任等主要内容、主体问题加以说明。

  根据党的十三大提出的“重大问题经人民讨论”的精神，会议决定将行政诉讼法草案全文公布，并征求意见。全国人大常委会法制工作委员会于1988年11月9日发布了公开《行政诉讼法（草案）》并征求意见的通知。1988年11月10日《人民日报》全文登载《行政诉讼法（草案）》。草案的公布及这种征求意见的方式，在当时具有深远的历史意义和政治意义，其重要性已超过制定特定法律工作本身。此种在全国范围内公开征求意见的方式，同以往相比，范围更广泛，方式更直接，体现了公民参与政治方式的升级，也是对全社会的一种政治教育，宣传政府与公民一样有守法义务，为行政诉讼法的制定和实施奠定社会基础。

  在1988年12月14日至12月19日间，全国人大常委会法制工作委员会主持召开了为期一周的“全国讨论、研究、修改行政诉讼法草案座谈会”,各级人民法院、检察院，国务院有关部门，各省、自治区、直辖市人大常委会有关负责人和法律专家100多位代表出席座谈会。时任全国人大常委会副委员长在会议上讲话，指出“行政诉讼法是一个很重要的基本法律，我们过去对这样的法律研究还不够，经验还不多，很需要集思广益，依靠集体智慧，争取把草案修改得更完善。”与会者就行政诉讼法立法目的、行政复议与行政诉讼关系等问题达成较多共识，就行政诉讼受案范围规定方式、规章能否作为行政审判依据、法院能否变更行政机关的处理决定等问题，仍存在比较大分歧；与会者还对行政机关对公民、组织造成的精神损害赔偿问题，检察机关、律师在行政诉讼中的地位、作用等问题，提出了不同的意见。

  行政诉讼法通过行政机关与普通公民、组织“对簿公堂”解决行政争议，通过设定行政侵权的赔偿相应的责任等方式，能加强行政机关及其工作人员的自我约束和“公仆”意识，促使国家行政机关依法行使行政权力，改进行政工作。作为最高行政机关，国务院格外的重视行政诉讼法草案的征求意见工作，国务院办公厅于1988年11月向各省、自治区、直辖市人民政府及国务院各部门发出关于认真讨论《行政诉讼法（草案）》的通知，要求各地区、各部门提出意见，于1988年12月31日前汇总后报全国人大常委会法制工作委员会，同时抄送国务院法制局。嗣后，国务院法制局于1989年1月19日至1月21日间，召集部分省、自治区、直辖市和计划单列市的政府法制部门的负责人，就《行政诉讼法（草案）》进行讨论。在会议上，围绕行政诉讼中原告诉权展开争论，有的人觉得为防止“错告”“乱告”，应对起诉人的权利做相应限制，相反意见则认为行政诉讼应着眼于保障公民的诉讼权，为他们提供诉讼方便，而不是作种种限制，因为现实的主体问题依然是起诉人“慑于行政机关的权力，不愿告，不敢告”。与会者作为政府法制工作者，对行政规章的地位形成共识，认为行政规章在不与宪法、法律和行政法规相抵触的条件下，应成为法院审理行政案件的依据。政府法制部门的立场，很大程度上是从被告角度思考，其更多思忖在于行政诉讼案件是否会激增、行政行为是否有可能被判不合法等现实问题。

  在公开征求意见阶段，专家们依然以各种方式，热情参加《行政诉讼法（草案）》的修改与完善。中国法学会于1988年12月16日至12月18日举行了第二届二次理事会，12月17日晚专门对《行政诉讼法（草案）》进行研讨，20多位不同学科的法学家发言，对草案提出了60多条修改意见和建议。学者们当时还在学术刊物上发表论文，对《行政诉讼法（草案）》发表自己的见解。例如当时已逾古稀之年的行政法学家王名扬先生，即在《政法论坛》撰文，针对草案规定，就行政条例能否纳入受案范围、检察官起诉资格、行政诉讼级别管辖、复议机关做被告等9个问题发表学术见解。朱思东、朱芒则在《法学》撰文，就行政诉讼法立法体例、法院对抽象行政行为的司法审查权、法院的司法变更权、行政附带民事诉讼问题进行探讨。这些都反映了行政法学界对一部精良行政诉讼法典的期盼，反映了行政法学者的社会责任感。

  在立法公开征求意见的过程中，各地企业职工、农民、司法行政机关工作人员、大专院校师生，直接投到全国人大常委会法制工作委员会的信函共计300余份，一致认为这样的做法合乎人民意愿，体现了人民当家作主、参与管理国家和社会事务的愿望。有些信中反映，人民群众盼望这个法律能早日制定出来，早日颁布实施。有的信件中认为，“行诉法草案把行政管理工作纳入法制轨道，是国家加强法制建设的重要步骤”，制定行政诉讼法“不仅能保障公民、组织的合法权益，还可促使行政机关依法行使权力，改进工作作风，提高办事效率，克服官僚主义和腐败现象”。许多来信在对行政诉讼法草案基本肯定的前提下，提出了各种修改意见和建议。来信总体上认为应当扩大草案规定的受案范围，有些来信对案件管辖、是否赋予法院变更权发表了不同意见。在诸多来信中，也有的对草案表示不太满意，认为草案内容“不具体、不明确”“远离实际”“要进一步好好地修改”。这些来信体现了立法中的公众参与，促进了立法的科学化、民主化。

  全国人大常委会法制工作委员会根据全国人大常委会委员的意见和各地方、各方面提出的意见，对之前的草案作了较多修改、补充。1989年2月19日，第七届全国人大常委会第六次会议分组审议了《行政诉讼法（草案）修改稿》,这是立法机关对法案的第二次审议，此时草案由之前的7章49条，修改为10章68条。委员们认为，草案“经过反复修改，虽然还不十分完美，但愈改愈好，体系更完备，条文更加清楚、简练，符合实际情况，基本成熟，建议提交全国人大第七届二次大会审议”。

  出于行政诉讼法的“基础性法律”地位，立法机关选择在全国人民代表大会而非常委会会议上，对行政诉讼法交付表决。1989年3月28日，全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任在第七届全国人民代表大会第二次会议上，就《行政诉讼法（草案）》中的受案范围、行政诉讼根本原则、管辖、受理和审判、执行、侵权赔偿相应的责任等主要内容和问题加以说明。全体代表在3月28日至3月31日间，对《行政诉讼法（草案）》进行了审议，代表们针对草案中关于立法宗旨、受案范围、期限和时效、法院审判依据、调解的适用、法院变更权、判决执行、检察监督、侵权赔偿相应的责任等内容，提出了诸多修改意见。全国人律委员会于1989年3月30日、4月1日召开会议，结合代表们的建议，对草案进行了修改。

  值得注意的是，有些代表认为行政诉讼法的颁布，会给计划生育、粮食定购合同等工作带来困难，建议行政诉讼法不在这次会议上提请表决，而是在局部地区试行。但更多代表认为，行政诉讼法是加强我国社会主义民主政治建设和法制建设的重要法律，主张在该次会议上根据代表意见修改后通过。1989年4月1日，全国人律委员会在审议报告中建议，本次会议审议通过行政诉讼法。同时，考虑行政诉讼法实施过程中的困难，建议把草案规定本法自1990年4月1日起施行，改为自1990年10月1日起施行，这样从法律的通过到实施有一年半的时间，便于各地做好法律实施的准备工作，对相关工作加以改进。第七届全国人民代表大会第二次会议于1989年4月4日通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,有2663票赞成，23票弃权，3票反对，该法于1990年10月1日起施行。这的确是社会主义法制建设的一件大事，有了这部法律，可以轻松又有效地保护公民和组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。

  从以上的叙述中，中国行政诉讼法形成的历史脉络依稀可现。中国行政诉讼制度的形成史，可谓“半是苏辛半纳兰”，时而激越高亢，如虬髯大汉，吟大江东去，卷起千堆雪；时如婉约派填词，浅吟低唱，节奏舒缓，却在悄然间移步换景。

  历史不会忘记，兼具政治睿智和法治情怀的、陶希晋等领导人在决策层面的指挥若定，以江平、罗豪才、应松年等为代表的行政立法研究组成员为法案形成付出的艰辛努力，夏书章、张树义、杨海坤、朱维究等学者在经济、政治体制改革背景下为制定行政诉讼法的鼓与呼，姜明安、江必新、胡建淼、于安、方世荣、叶必丰、朱芒等学者在法律制度设计层面的学术探讨，王名扬、张友渔、龚祥瑞等公法耋宿对行政诉讼法草案内容的力陈己见，以及当时特定的政治气氛，都成为这部法律形成中的重要推手，使得这部法律能够在一段不太长的时间里得以形成。而这些熠熠生辉的名字，已镶嵌于中国行政诉讼法制度史之中。

  从中亦可思考，学人是应“为学问而学问”,还是应寻求经世致用，为国家和社会做出自己的贡献？这两者或许并不矛盾。早在1956年，前辈学者杨玉清就说，“现在是时候了，有研究的人，应该把自己研究的成果，向大家贡献出来。”前辈行政法学人在20世纪80年代的诸多论说，有学术性的表达，也有策略性的考虑，其目标都是推动行政诉讼法的形成。好的学术有助于推动立法议程的设定，促进立法内容的健全与完善。正是有了这样一部行政诉讼法，才极大程度推进了依法行政制度体系的建设，进而推进了中国行政法学的体系化。在这样的流转往复过程中，更进一步彰显了学人的使命和学术的意义所在。

  1989年《行政诉讼法》的制定，体现了党对立法工作的领导，体现了立法机关、学者和司法实务部门的“三结合”。其一，人的言论、观点和态度，对一部法典是否制定、主要内容为何，都有着很重要的影响。制定行政诉讼法被写入十三大报告之中，在行政诉讼法草案一审和三审之前，中央政治局两次对草案进行研究，这为法律的颁布提供了政治保障。其二，要理性认识学者在立法中的作用和局限性，如江平先生指出的，“没有学者的立法是不行的，但单有学者的立法也是不行的”。在行政诉讼法起草过程中，行政立法研究组发挥了及其重要的作用，形成了最初的行政诉讼法试拟稿，这相当于学者起草了专业性较强的法律草案，直接推进了学说与制度的互动。学者的优点是长期从事有关专业领域教学研究，对问题有较为体系性思考，但劣势可能在于对实际领域的真问题了解不够，不一定可以提出契合实际的方案。因此立法需要将学者的智慧与实际工作者的智慧相结合。其三，立法应当从实际出发。立法要肯定现实中合理的东西，对于目前或在可预见将来都办不到、行不通的事情，不能因其“先进”就写入立法中，因为尽管指标先进，但如果行不通，也就是一张徒有其表的具文。”在行政诉讼法颁布之前，司法机关依据民事诉讼法和其他单行法律、法规、司法解释，开展了较多行政审判实践，设立了若干行政审判庭，在1989年《行政诉讼法》的制定过程中，充分总结了行政审判实践的经验，将经实践证明的有益经验上升为法律。

  在1989年《行政诉讼法》制定过程中，将草案面向全社会公开征求意见，保障了立法的公众参与，坚持了立法公开原则，保障了人民通过多种途径参与立法活动。立法不能孤芳自赏，更不能闭门造车。“兼听则明，偏听则暗”,只有认真听取并且采纳各方面的意见，制定的法律才能更好体现宪法和党的基本路线的要求，符合全国最大多数人民的根本利益，才能适应改革开放和发展社会主义市场经济的需要。

  应在公法与私法、行政与司法、国家与社会、政府与市场的背景下，考察1989年制定行政诉讼法的意义。行政诉讼法确立了公私法的界别，以法的形式确认了国家、社会与个人的界别与对峙，它推动了公民精神的培育，重塑了国家与社会的关系。抚今追昔，2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改 中华人民共和国行政诉讼法 的决定》，2014年修法着力破解行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等问题，切实保障当事人诉讼权利，扩大受案范围，丰富判决方式，维护行政权依法行使和当事人寻求司法救济渠道的平衡。相信在新形势下，有相关的司法政策、司法解释和指导性案例做支撑，随着行政法释义学的日渐缜密，将更为有力地促进现行《行政诉讼法》的实施，为一体建设法治国家、法治政府、法治社会作出积极贡献。

  《法治研究》——浙江省委政法委员会主管、浙江省法学会主办的法学理论刊物，中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊（扩展版），中国人文社会科学期刊AMI综合评价（A刊）扩展期刊，人大复印报刊资料重点转载来源期刊。

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