行政处罚“一事不二罚”原则，强调“同一个违背法律规定的行为”，只能给予一次罚款方式的行政处罚，包括同一个行政机关或不同行政机关不得给予两次以上罚款的行政处罚。

  需要说明的是，所谓“同一个违背法律规定的行为”，必然是个案判断的问题，无法通过规范、概念等进行抽象、统一的认定。“同一个违背法律规定的行为”的判断，需要历经“事实行为”到“法律行为”的过程。所谓“事实行为”，是指不具有法律思维的普通群众，通过自身生活经验，采取自然观察等方式认定的行为。同一主体，基于一个主观要件，在特定的时间和空间内作出的意思表示或者动作，从开始到停止，就是事实一行为。所谓“法律行为”，是从法律规定的权利义务角度，尤其是从义务的角度认定的行为。行政处罚针对“行政相对人+违反行政法律秩序”，其中的“行政法律秩序”即为行政法义务。同一主体，违反了一个行政法义务，就是法律一行为。自然行为没有合法与违法之说，如某公司制作了一批次面包，就是一个事实行为；但如果我们说该企业生产的这批次面包不符合食品安全标准，就是法律行为。

  一个案件查处过程，大致上可以分为三步：调查、定性和处理。执法人员先调查事实行为，然后定性为法律行为；如果事实一行为被定性为法律一行为，或者事实数行为被定性为法律一行为，最后在处理阶段，就不会有“一事不二罚”的争议。因此，本文通过事实行为的调查、法律行为的认定、法律行为的处理，三步探析市场监管领域执法办案过程中，事实一行为和法律一行为的认定，重点探析定性阶段的法律数行为，能否在处理阶段，通过“想象竞合”“法律拟制”“牵连吸收”等，进一步认定为“同一个违背法律规定的行为”。

  事实行为，根据主体、时间、地点、结果等，通过普通群众的自然观察，可大致分为事实一行为和事实数行为。

  事实一行为，即同一主体基于同一主观要件，在特定时间和空间内，作出的一个行为。从第三人眼光看待，就是一次行为。如某食品生产企业于5月28日，生产了一批次的面包；如某个体工商户于6月28日，销售了一批次羊毛衫等。

  3.同一主体基于不同主观要件作出的数个行为。如某服装店，7月28日售出一件假冒商标的衣服，7月30日售出一件产品质量不合格的衣服。

  4.同一主体基于一个主观要件，在不同或者特定的时间或者空间作出的数个不同的行为。某公民为了冒用公司名义售卖钢材，于7月28日伪造公司营业执照，于8月5日以伪造的营业执照售卖钢材，其主观要件都是为售卖钢材，但在不同的时间里实施了数个不同的行为。

  5.同一主体基于一个主观要件，在特定的时间或者空间作出的数个相同的行为，即连续行为或者继续行为。某食品生产企业，间断地生产了不同批次的山梨酸钾超标的面包，属于连续行为。某食品生产企业在生产期间，没有办理食品生产许可证，就是继续行为。

  事实行为，经过证据证实，依据法律和法规规章，可以判定其违反行政法义务，从而被评价为法律行为。法律行为，根据违反的行政法义务，可大致分为法律一行为和法律数行为。

  法律一行为，即违反一个行政法义务；可以是一个法律规范，也可以是存在交叉或者包容关系的数个法律规范，即存在法条竞合的同一类法律规范。

  1.一次行为违反一个行政法义务。如某个体工商户经营以假充真的羊毛衫。某食品生产企业生产了一批次食品添加剂超标的面包，其违法了《食品安全法》和《产品质量法》，但前者是特别法，所以适用《食品安全法》。

  2.连续行为违反一个行政法义务，即数个同一性质的连续违法。原国务院法制办公室《对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违背法律规定的行为连续或继续状态的请示》的复函》（国法函［2005］442号）提出，“《中华人民共和国行政处罚法》第29条中规定的违背法律规定的行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违背法律规定的行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。连续行为违反一个行政法义务，是指同一主体基于一个主观要件，在特定的时间和空间内作出的两次以上的相同事实行为，且违反一个行政法义务。某食品生产企业间断地生产了不同批次的食品添加剂超标的面包，其数次违反《食品安全法》。

  3.继续行为违反一个行政法义务，即一个违背法律规定的行为的继续状态。同一主体基于一个主观要件，在特定的时间和空间内，实施了一个事实行为，但状态持续存在，且违反一个行政法义务。某食品生产企业在生产期间，没有办理食品生产许可证，其持续违反《食品安全法》。

  1.一次行为违反数个行政法义务。某食品生产公司制作一批次食品添加剂超标的且侵犯他人注册商标专用权的预包装食品，违反了《食品安全法》和《商标法》，且两者不存在交叉或者包含关系，但其客观就是生产了一批次预包装食品。

  （1）事实数行为之间有联系，某公民未办理营业执照、食品生产许可证，将购进的散装食品加工成预包装食品并在网络销售，且外包装标注的生产厂商及地址均为伪造；其目的是为了生产食品，因没有办理营业执照和食品生产许可证，涉案食品的标签肯定存在伪造。

  （2）事实数行为之间不存在联系，如某企业生产了不同批次的面包，部分批次使用了不符合食品安全标准的原料，部分批次山梨酸钾含量超标；其目的均生产面包，但上述两个行为之间不存在必然联系。

  最高人民法院行政审判庭《关于〈中华人民共和国行政处罚法〉第二十九条如何适用问题的答复》[(2024）最高法法复7号]提出，“当事人实施的一个违背法律规定的行为，同时违反数个法律规范且存在法条竞合情形的，应该按照立法法的规定选择适用的法律规范；数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违背法律规定的行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，按照罚款数额高的规定处罚。”

  综上，案件定性为法律一行为，在处理阶段，认定“同一个违背法律规定的行为”，没有异议。案件定性为法律数行为，那在处理阶段，一定要通过想象竞合、法律拟制、牵连吸收，判断是否属于“同一个违背法律规定的行为”。

  （一）法律拟制。即基于法律规范或者执法查处，将连续违法、继续违法，组合或分割成处理阶段的“同一个违背法律规定的行为”或“数个违背法律规定的行为”，或者将其他法律数行为认定为“同一个违背法律规定的行为”。

  1.法规规范的分割或组合。法规规范的分割或组合，依据法律和法规规章的设定进行认定。如依据《产品质量法》第五十条“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的……”的规定，某公司制作的羊毛衫出现掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格产品等违背法律规定的行为，组合认定为“同一个违背法律规定的行为”。如依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第七条“行政处罚由行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖”，某个体工商户为销售电子科技类产品在濮院镇、洲泉镇进行会销，组合认定为“同一个违背法律规定的行为”，将其货值金额累积计算评价；但如果其在桐乡市、海宁市连续进行会销，则分割为“两个违背法律规定的行为”。

  2.执法查处分割或组合。执法查处分割或组合一般适用连续违法或继续违法。某食品生产企业在生产期间，没有办理食品生产许可证，组合认定为“同一个违背法律规定的行为”，将其货值金额和违法来得到的累积计算评价；行政处罚决定后，其仍未办理食品生产许可证，则分割认定为一个新的违背法律规定的行为。某食品生产企业，间断性地生产了不同批次的铅含量超标的预包装食品；组合认定“同一个违背法律规定的行为”，将其货值金额和违法来得到的累积计算评价；在行政处罚决定后，则分割认定为一个新的违背法律规定的行为。

  （二）牵连吸收。牵连吸收是指当事人出于一个目的，实施了事实数行为（目的行为和手段行为），且原因行为与结果行为违反了不同的行政法义务，被认定为法律数行为；但因为相互存在“目的与手段”“目的与手段”关系，在处理阶段，通过牵连关系被认定为“同一个违背法律规定的行为”。

  1.“目的与手段”，即一个主体实施违法行为达到的某一个目的违反了一个行政法义务，但其采用的手段又违反了另一个行政法义务。某公民未办理营业执照、食品生产许可证，将购进的散装食品加工成预包装食品并在网络销售，且外包装标注的生产厂商及地址均为冒用。无证生产是目的行为，冒用厂名、厂址是手段行为。

  2.“原因与结果”，即一个主体实施违背法律规定的行为时，其行为手段违反了一个行政法义务，其行为结果又违反了另一个行政法义务。某食品企业购进食品添加剂超标的食品原料用来生产食品（原因行为），造成其生产的食品中食品添加剂超标（结果行为）。

  （三）想象竞合。一次行为违反了数个行政法义务，即一次行为违反的数个法律规范之间不存在交叉或包容关系，被认定为法律数行为；但在处理阶段通过想象竞合认定为“同一个违背法律规定的行为”。某食品生产公司制作一批次食品添加剂超标的且侵犯他人注册商标专用权的预包装食品，违反了《食品安全法》和《商标法》，违反了两个行政法义务，有两个法律行为；这是一种特殊情况，事实一行为被定性为法律数行为，因此，在处理阶段，一定要通过想象竞合，认定为“同一个违背法律规定的行为”，按罚款数额高的法律规范给予一次罚款，其余的行政处罚并列。

  综上，在法律行为认定阶段，执法人员应根据事实行为违反的行政法义务，全面评价其法律行为，不让当事人因违法而获益；在法律行为处理阶段，执法人员应根据“想象竞合”“法律拟制”“牵连吸收”对法律行为认定阶段的法律数行为，再次进行评价，实现“一事不二罚”“过罚相当”原则，不对当事人的法律数行为给予重复罚款。

  事实一行为违反数个行政法义务，因为其客观方面的行为是相同的，可以认定为“同一个违背法律规定的行为”。但违反数个行政法义务的连续行为或者继续行为，能否被认定为“同一个违背法律规定的行为”？

  （一）某食品生产企业，连续生产了不同批次的山梨酸钾超标且均侵犯他人注册商标专用权的面包，因为其客观方面的行为均是生产了不同批次的面包，不能因为适用的法律规范不同，而对其重复处罚，能够最终靠想象竞合，认定为“同一个违背法律规定的行为”。

  （二）某食品生产企业在生产期间，没有办理食品生产许可证，且生产了数批次山梨酸钾超标的面包，因为其客观方面的行为均是擅自生产了不同批次的面包，能够最终靠想象竞合，定性为法律一行为。这里，涉及作为与不作为两项行政法义务，虽然客观方面相同，但能否想象竞合，的确存在很大争议。

  （三）某食品生产企业在生产期间，没有办理食品生产许可证，且生产了数批次面包，部分批次符合食品安全标准，但部分批次山梨酸钾超标，虽然其客观方面的行为是擅自生产了数批次面包，但针对山梨酸钾超标的面包，不可以进行重复处罚，因此针对山梨酸钾超标的面包，通过想象竞合，将其无证生产违背法律规定的行为与生产不符合食品安全标准食品行为认定为“同一个违背法律规定的行为”；针对剩余的符合食品安全标准的面包，适用无证生产进行定性和处罚；因此认定为“两个违背法律规定的行为”。这里，的确存在很大的争议，建议个案分析且通过自由裁量来平衡案件。

  事实行为违反不同部门的法律规范时，首先应当考虑管辖权。管辖权可大致分为：地域管辖（县级以上人民政府）、职能管辖、特别管辖（如最先立案管辖）等。

  （一）涉及不同辖区（县级以上人民政府），第一步是要考虑地域管辖。某个体工商户为销售坐垫在桐乡市和海宁市进行虚假广告，通过自然观察，就是销售坐垫的自然一行为，根据市场监督管理行政处罚程序规定，先由广告发布者所在地的市场监管部门立案查处。

  （二）不同部门属于同一辖区内，需要仔细考虑职能管辖。如某公民未取得危化品许可证经营柴油，且部分涉案柴油质量不合格，通过自然观察，就是某公民经营柴油。职能管辖上，柴油属于危化品，其经营许可证由应急管理部门管理；同时，该公民无照经营质量不合格柴油，由市场监督管理部门管理。需要前置许可的事项，由负责审批发证的部门予以查处，因此应当由应急部门先立案查处，涉及不合格柴油的处罚，应移送市场监督管理部门，再依据“一事不二罚”的原则，由罚款数额高的部门处罚。需要指出的是，职能管辖中涉及“一事不二罚”，如果授权于甲规范的行政机关发现授权乙规范的行政机关已经立案调查，且乙规范的罚款数额高，授权甲规范的行政机关也需要立案，但不予罚款，其余行政处罚以真实的情况考虑是不是并处。

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