我国农村地权设计的最重要目标是保障农村人口的生存、稳定，为此，党的二十大报告说明要“深化农村土地制度改革，赋予农民更充分的财产权益”，从而为我国农村土地制度改革确定了总体基调。作为农村“三块地”改革目标之一的土地征收制度，是一项基于公共利益，强制取得土地所有权的制度，但更是一项对被征收人财产权益的保障制度。人民法院要在明晰集体土地产权制度的基础上，以保障被征收人合法权益为立足点，准确界定各类征地行为的可诉性；准确认定各类征收以及被征收主体在诉讼程序中的地位；要从各项权益的法律属性和实然状况出发，准确认识各类权益的补偿方式，并对补偿安置行为的合法性加以审查。

  土地制度是国家的基础性制度，集体土地征收事关乡村全面振兴、城乡融合发展、农民合法权益保护和社会和谐稳定，党中央、国务院对此高度关注。在农村土地改革过程中，党中央从始至终坚持“土地公有制不能变”“耕地红线不能破”“农民合法权益不能受到侵害”这三条红线，其中，“农民合法权益不能受到侵害”是我们党坚持以人民为中心的生动体现。土地征收作为一项对土地财产权的剥夺和补偿制度，须始于对财产权的界定，终于对财产权的保障，方能在实现地尽其用的同时，实现地利共享。2019年修正的土地管理法及2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）对党中央、国务院近年来一系列有关土地改革的方针政策以法律、法规方式加以固定，对土地征收制度作出重大改进，赋予农民更充分的财产权益。农村土地改革措施的推行及相应的法律和法规修改，对征地工作和相关的司法实务带来重大影响。如何立足于保护农民合法权益，实质化解涉集体土地征收与补偿争议，是新时代行政审判亟需解决的重大课题。本文以集体土地上相关财产权益的保护为视角，拟对新法实施背景下集体土地征收与补偿案件的裁判思路进行解析，以期对行政审判及相关工作有所裨益。

  “有权利即有救济，无救济即无权利”，是法治社会的至理名言和人权保障的金科玉律。它昭示着法治社会的一个最基本的事实和特征：权利救济既是公民和其他权利主体权利存在的标志和证明，又是其权利的基本保障。没有救济的保障,一切权利都不具有真实性,都不成其为权利。土地征收的本质，是国家基于公共利益通过公权对被征收人私权的一种剥夺，这一过程中，公权力的行使稍有越界，就可能侵害公民的合法权利，从而应当允许被征收人通过合法的途径寻求救济。

  至于何为“合法的救济途径”，通常而言，应当坚持以下3个判断标准：一是主观上是否出于救济自身权益的目的。即救济行为的对象必须是自身的权益，以防止诉讼不加限制地演变成为民众诉讼或者公益诉讼。二是该权益是否为法定权益。即原告主张的不但必须是自己的权益，这个权益在内容上还必须是法律明确赋予的权利，或是根据现有法律规定可以当然推导出的某项法律上的利益，这种权利和利益构成原告诉讼主张的请求权基础，欠缺这种请求权基础，案件就没形成实质争议，诉讼就没有必要展开。三是权益有没有救济的必要性和可能性。所谓必要性，是指原告的权益确有可能受到了行政行为的不利影响，且其针对这种不利影响所选择的救济途径对于权益的救济而言是最直接有效的。所谓可能性，则是指其权益能够最终靠所选择的救济途径进行救济。

  据此，以下几类行为的可诉性可予排除：一是尚未成熟的行政行为，比如过程性行为，此时，行政行为的内容尚未最后确定，对行政相对人会不会产生影响以及产生什么样的影响也就无法确定；二是该行为虽然已经确定对外发生效力，但还没有达到对权利义务产生实际影响的程度，例如调解行为、指导行为；三是该行为虽然已经确定对外发生效力，也对原告的相关权益产生一定的影响，但该权益并非原告的法定权益，而属于“反射利益”；四是该行为虽然已经确定对原告的法定权益发生效力，但原告选择的救济途径对于行政相对人所欲救济的权益而言，是间接的而非直接的，甚至与所欲救济的权益无关。

  反观集体土地征收与补偿行为，是一种典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合行为，它们前后连续、相互衔接，既相互独立并发挥各自效能，又共同推进集体土地征收与补偿工作的落实。实践中，直接设定被征收人权利义务的主要行政行为包括：省级以上人民政府批准征收土地行为、行政机关签订征地补偿安置协议或者作出征地补偿安置决定行为、行政机关责令交出土地、行为等。这些行为所关涉的利益，系集体土地征收过程中被征收人最为核心的法定利益所在。在被征收人的合法权益可能被行政机关侵害，进而提起诉讼的情况下，人民法院应当依法立案审查。那么，与前述主要行政行为相关的其他行为的可诉性如何？是否应当依法纳入行政诉讼受案范围？具体分析如下：

  修正后的土地管理法规定，征地报批前需履行发布征收预公告、开展土地现状调查和社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案并公告听证、签订征地补偿安置协议、向省级人民政府或者国务院提出土地征收申请5个程序，从而构建了一套“预征收制度”。其中，诸如社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案、向省级人民政府或者国务院提出土地征收申请等行为，一般不会直接对被征收人的权益产生一定的影响。即便有些行为可能在特定情况下产生一定的影响，但这些行为的目的在于取得征地批准。因此，相对于征地批准本身以及后续实施过程中的征地补偿和强制交地等行为而言，它们都是具有“程序性”的行为，其产生的影响通常可以为后续行为所吸收。在此情况下，基于前述诉的利益理论，即便某些行为对被征收人的权利义务产生一定的影响，本身具有可诉性，但当另外存在更为直接的实现救济目的的诉讼手段时，对其他行政行为提起诉讼的诉讼利益即应当被否定。因而，未依法发布相关公告、未依法制定征地补偿安置方案、未依法履行订立征地补偿安置协议义务等行为违法，尽管会对土地所有权人、使用权人的合法权益产生实质影响，但由于其所关涉的利益可以在针对征收土地决定、征地补偿安置决定、征地补偿安置协议、责令交出土地和等行为提出的诉讼中得到彻底解决，故而，一般没有必要对此单独救济、重复诉讼，而是应当一并提出、一并审查，从而实现行政争议的实质性化解、一次性解决。例如，根据土地管理法第四十七条第四款规定，县级以上地方人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。该规定为征收部门设定一项强制要约义务，如果征收部门未履行缔约义务或者没有实质性履行缔约义务，不但本身违法，而且侵害了被征收人就补偿安置事项进行实质磋商的权利，由此具有可诉性，但因该违法的最终效果是导致以其为合法要件的征收土地决定和补偿安置决定违法，故人民法院可以在对后者进行合法性审查的同时一并作出处理。

  在征地前期行为中，虽然绝大部分争议可以通过起诉征收土地决定、征地补偿安置决定、征地补偿安置协议、责令交出土地和地上物等得以解决，但仍存在部分具有独立的诉讼利益，从而难以被上述行为所吸收的可诉行政行为，通常包括：

  1.土地现状调查过程中相关部门认定建筑物或者其他设施属于违法建筑并作出处理决定或者予以拆除、不予办理补偿登记的行为

  土地现状调查的一项重要内容是查明土地和房屋的位置、权属、种类、面积等情况，在此过程中，就有可能出现违法建筑的认定问题。实践中争议较大的问题是，是否只要行政机关认定相关建筑物或者其他设施属于违法建筑即可诉？对此，笔者认为，首先，违法建筑认定本身是行政机关针对特定事实作出的一个观念表示行为，而不是对行政相对人权利义务产生直接影响的意思表示行为，其本质上类似于交通事故责任认定，一般不具有可诉性。其次，即便认为观念表示行为可能对当事人权利义务产生预决作用，亦须符合一个前提，即“只有合法权益才存在被补偿的可能”，但实践当中却并非如此：一方面，我国农村产权情况极为复杂，存在诸多历史遗留问题，比如很多地方多年不分配宅基地，农民人口增加后因无法满足居住需求，出现非法占用耕地建房，又如集体经济组织成员之间通过买卖获取多余的宅基地，由于这些情况具有一定的现实和制度因素，而非单纯的故意违法行为，故实践中不乏给予适当补偿的事例。另一方面，为加快征收拆迁进程，很多地方对于不属于上述历史遗留问题的违法建筑，亦予以适当补偿。例如，对于未登记面积，按照一定比例折算为合法面积后进行补偿。基于此，只有根据违法建筑认定作出处理决定，明确不予办理补偿登记或者实施拆除的行为，才会实质影响行政相对人的权利义务，此时方具有可诉性。

  修正后的土地管理法将征地补偿安置协议签订工作提前到土地征收报批之前，此一立法的重大修改，导致实践中对征地补偿安置协议何时生效产生不少疑问。有观点认为，土地征收行为获得行政机关的批准是预征收补偿安置协议产生效力的法定条件之一，根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第13条第1款和民法典第五百零二条第一款的规定，在征地准备阶段，预征收补偿安置协议处于未生效状态。笔者认为，该观点有待商榷，为解决前述问题，需要首先厘清征地补偿安置协议与审批行为的关系。土地管理法及其实施条例并未规定征地补偿安置协议本身需经上级人民政府批准方可生效，而上级部门审批的内容亦不包括征地补偿安置协议。行政审批所决定的是征收这一作为协议履行前提的物权变动是否发生，因此其影响的是协议的履行，而协议履行与协议效力是相区分的，后者指向的仅是当事人之间形成的意思表示对各自的拘束力，此即民法典第二百一十五条所确立的“区分原则”。因此，即使征地申请最终未获批准，亦不影响预征地补偿安置协议的效力。鉴于实践中由于审计等种种原因，部分征地补偿安置协议会约定生效条件或者时间，故而笔者认为，行政机关根据土地管理法第四十七条第四款的规定与被征收土地的权利人或者利害关系人签订的征地补偿安置协议，对协议的生效条件或者时间等作出特别约定的，例如将征地是否达到签约率并获得有权机关批准作为协议生效的条件，应从其约定；征地补偿安置协议没有对此作出约定的，从协议成立时生效。

  在解决征地补偿安置协议的生效时间问题之后，随之带来的问题是：被征收人是否可以随时对协议提起诉讼？有观点认为，征地补偿安置协议一经签订，即对协议双方发生法律效力，故被征收人在征地获批前即可针对协议的效力、履行等提起诉讼。对此，笔者认为，在征地尚未获批准的情况下，若征地补偿安置协议从成立时生效，则对当事人的权利义务必然产生实际影响，故而协议的效力问题具有可诉性。但是，由于协议效力与履行的区分，在征地尚未获批准的情况下，与协议履行有关的行为不可诉。

  如前所述，因征收土地预公告而产生的纠纷，被征收人享有的诉的利益通常可以被征收行为和补偿行为吸收。例如，若未发布征收土地预公告，可能导致征地批准行为违法。此外，根据《土地管理法实施条例》第二十六条第二款的规定，自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建。据此，预公告客观上起到对征收标的物进行固定，同时限制被征收范围内土地利用强度的效果。但此种限制是由作为行政法规的《土地管理法实施条例》所规定，而非预公告本身所创设。换言之，即使预公告不载明“不得抢栽抢建”，限制土地利用强度的法律效果同样存在。加之此种限制最终影响的是补偿问题，即如果违反“不得抢栽抢建”的规定,相应的法律后果是“对抢栽抢建部分不予补偿”，所以在产生争议的情况下，当事人可以直接就补偿安置行为而不是预公告本身寻求救济。但需要注意的是，实践中很多地方层层加码，在发布预公告时将“不得抢栽抢建”改为“不得进行栽种和建设”，从而超出相关规定的范围，由此加大了对土地利用强度的限制，增加了被征收人的负担。此时，由于被征收人承受的额外负担是由预公告所创设，其对被征收人合法权益产生不利影响，且针对该不利影响具有独立的诉的利益，因此，人民法院一般不得以其可被后续的征收、补偿行为所吸收为由，否定该情形下预公告行为的可诉性。

  根据土地管理法及其实施条例的规定，公告并按要求组织听证、修改征地补偿安置方案，是有关行政机关签订征地补偿安置协议、申请征收土地的前期工作。对于征地补偿安置方案是否可诉，实践中争议较大，亟待统一。笔者认为，考虑到被征收人最为关注的补偿标准、安置方式、失地农民的社会保障等系由征地补偿安置方案所明确，为实质解纷，避免程序空转，对被征收人单独就征地补偿安置方案提起的行政诉讼，人民法院可以根据不同情况下被征收人选择诉讼程序的合法性，作出相应处理：

  1.起诉时，征地申请尚未依法获得批准的，征地补偿安置方案处于可能被修改的不确定状态，根据征地补偿安置方案订立的预征地补偿安置协议亦尚不具备履行效力，对被征收人的权利义务没有产生实际影响，此时人民法院应当不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。

  2.征地批复下达后，被征收人已经签订征地补偿安置协议或者已经收到征地补偿安置决定的，征地补偿安置方案的合法性为征地补偿安置协议或者征地补偿安置决定所吸收和具象化，人民法院应当引导其就征地补偿安置协议、征地补偿安置决定提起诉讼，并在相应案件中对征地补偿安置方案中被征收人有异议内容的合法性有针对性地一并进行审查。

  3.起诉时，被征收人既未签订征地补偿安置协议，亦未收到征地补偿安置决定的，如果有关法律、法规、规范性文件对作出征地补偿安置决定的程序和时间已经作出明确规定，则人民法院可以引导其诉请行政机关履行补偿安置法定职责，并在诉讼中一并对征地补偿安置方案中有异议内容的合法性进行全面审查；如果没有这方面的明确规定，或者存在其他难以通过起诉征地补偿安置协议、征地补偿安置决定救济自身权利的情形，例如征地补偿安置方案未将被征收人列为补偿安置对象，进而导致行政机关既不会与其签订征地补偿安置协议，也不会对其作出征地补偿安置决定的，则应当允许被征收人针对征地补偿安置方案提起诉讼。

  4.生效裁判中已经明确认定征地补偿安置方案相关内容合法，被征收人经释明仍然坚持起诉征地补偿安置方案相关内容的，人民法院可以退回起诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案。

  2019年修正土地管理法时对征地审批权限未作修改，仍然由国务院和省级人民政府两级负责审批，主要考虑是征地属于国家强制性权力的行使，关系社会利益的重大调整和农民的切身利益，必须持高度审慎的态度，避免地方人民政府因片面追求区域经济建设滥用征地权限，损害农民利益。《土地管理法实施条例》第三十一条规定，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起15个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排。需要说明的是，修正前的土地管理法规定的“两公告一登记”制度，均系在征地依法批准后进行，此次修法对征地批后公告予以保留，作为征地进入实施阶段的重要标志，同时在征地批准前新增加两次公告，即土地征收预公告和征地补偿安置方案公告。根据上述规定，征收土地公告应公布经批准的土地征收范围，但在实践中，为加快征收进程，规避审批程序、未批先征、少批多征现象时有发生，由此影响被征收人的合法权益。对此，笔者认为，行政机关未经依法批准直接作出征收土地公告，或者征收土地公告的内容超出征收土地批准的范围，对被征收土地的权利人或者利害关系人的合法权益产生实际影响的，被征收土地的权利人或者利害关系人可以以作出征收土地公告的行政机关为被告，就征收土地公告提起诉讼。市、县人民政府未经批准征地，但已参照法定标准制定征地补偿安置方案并公告实施的，人民法院应先行保障被征收人按照征地补偿安置方案应当获得的补偿安置利益，不得以尚未取得征地批复无法确定补偿安置标准为由拒绝对补偿安置内容作出裁判。

  总之，在土地征收过程中，对于可纳入受案范围行为的界定，人民法院应当立足于当事人合法权益的保护，以当事人所提诉讼的合法性为依据，引导其针对相应的行政行为提出恰当的诉求，对关联行政行为合法性进行穿透式审查，力争一起案件中实现“案结事了”。被征收人同时提出多项诉讼请求的，人民法院应当围绕实质争议，逐一认定各项诉讼请求是否符合起诉条件，以此决定是否合并审理。

  诉讼的目的，是解决当事人之间的纠纷，所以任何诉讼的存在均是以接受其审判的诉讼参加人的存在为前提。因此，确定诉讼参加人是诉讼的首要任务之一，它同时涉及起诉要件、诉讼要件和本案要件3个核心问题。其中，起诉要件主要关注的是形式上，原告向法院起诉时所提交的诉状是否符合形式要求，例如诉讼请求是否明确，在诉讼参加人方面，由于原告通常是比较明确的，因此关注的重点是被告是否明确，以及诉状是否对被告进行了适法送达。诉讼要件关注的是受诉法院作出实体裁判所需的法律要件是否具备，也被称为诉的适法性问题。具体到诉讼参加人，包括当事人能力、诉讼能力和诉讼实施权（诉权）3个方面。其中最为核心的诉讼实施权，根据其取得方式不同，可以分为主动的诉讼实施权和被动的诉讼实施权。前者指因主张自身权利受到损害，得以自己名义作为原告进行诉讼的能力；后者指经由原告主张，认为其对自身权利损害应当负担相应义务，而得以自己名义成为被告进行诉讼的能力。本案要件关注的是当事人请求法院作出有利于己的本案判决所必需之要件，只要当事人一方具备此项要件，该当事人就具有要求法院作出有利于己的本案判决的权利。具体到诉讼参加人，其关注的是当事人是否适格，与诉讼实施权不同，后者是指作为实体法上相关权利真正享有者所具有的对该权利处分或者接受处分的能力，是一种实体法上的能力。但二者也并非毫无关联，一方面，如果特定当事人经审查在诉讼的整个阶段都是适格的，那么他就具有完全的诉讼实施权。而如果其仅是因为原告的起诉和相应的主张成为当事人，却没有实体处分的权利，则会在起诉阶段或者实体审查阶段以变更被告或者法院驳回起诉的方式，被剥夺诉讼实施权，进而退出诉讼。另一方面，虽然在多数情况下，当事人是否具有诉讼实施权仅与当事人的主张有关，但是如果当事人主张的权利明显不属于其自身权利，或是该权利明显不具有请求权基础，以至于因此进入实体审查是荒谬或者不可接受的，则可以不必等待实体审查，法院可直接剥夺其诉讼实施权。总体来说，诉讼要件与本案要件的主要区别在于，诉讼要件从程序角度审查诉之合法性问题，而本案要件则从实体法的角度判断当事人所提之诉是否能够得到支持。

  如前所述，集体土地征收与补偿涉多主体、多阶段、多环节，起诉的行政行为不同，适格的原告和被告即有可能发生变化。审判实践中，涉集体土地征收与补偿案件的裁驳率偏高，多与此有关。为避免因原被告资格问题被裁定驳回起诉继而引发循环诉讼、重复诉讼，及时保障被征收人的合法权益，人民法院要准确理解行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”，将当事人是否具有值得通过诉讼途径保护的合法权益作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，依法确定集体土地征收与补偿案件的原告，并以“谁行为、谁被告”以及“职权法定”为一般原则，准确确定案件的适格被告。

  征地批复依法公告后，原集体土地权利人是否具有起诉征地后续行为的原告资格，实践中争议很大。一种观点认为，根据民法典第二百二十九条的规定，征收决定自作出及公告时起对外发生物权转移的法律效力，原集体土地权利人就此丧失集体土地所有权和使用权，故自征收决定作出之日起，对原集体土地权利人产生实际影响的是土地征收及补偿安置行为，至于行政机关如何处置已经征收为国有的土地，与原集体土地权利人已无利害关系，其不得就此提起诉讼。另一种观点认为，民法典第二百二十九条规定不能简单理解为征收决定自作出及公告送达时即生效，而应当理解为按照土地管理法及其实施条例的要求，完成包括进行安置、支付补偿在内的全部征收程序后，征收行为方告完成，征收决定才能产生完整的物权转移的法律效力，故在完成补偿安置之前，即使征收文件已经下达，原集体土地权利人仍然与征地后续行为具有法律上的利害关系，可以就此提起诉讼。上述两种观点均有合理之处，但亦存在不足：第一种观点无法解释土地管理法关于地上房屋“先补偿后搬迁”规定的合理性，且对被征收人的合法权益保障不到位；第二种观点虽就土地管理法“先补偿后搬迁”规定作出较好解释，但与民法典相关规定以及行政行为一经送达即生效的一般法理难以自洽。

  对此，笔者认为，被征收人所拥有的原集体土地所有权和使用权转化为补偿安置请求权的过程，从法律属性上分析，类似于物权转化为债权的过程。根据土地管理法第四十八条第四款及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条第1款第3项规定，原集体土地权利人依法得到补偿安置（包括已经依法补偿安置但被征收人无正当理由拒绝接受情形），是征收人要求被征收人实际交出土地，从而实现完整的土地所有权的要件之一。据此，虽然土地被征收，土地所有权发生改变，但在被征收人所享有的补偿安置之债因清偿而消灭之前，被征收人仍可合法占有、使用土地，从而形成债权人持续占有债务人不动产直至债权圆满清偿的权利状态。在此情形下，省级以上人民政府作出的征地批准行为依法公告后，即发生法律效力，原集体土地上的所有权、使用权随之消灭、转移，被征收土地的权利人或者利害关系人不服行政机关出让国有土地使用权以及办理相应不动产权属证书的物权处分行为的，不具有原告资格。但是，在土地征收过程中，有关行政机关未依法履行法定或者约定的补偿安置义务的，例如行政机关未落实征地补偿安置协议约定的补偿安置内容，或者在未能达成补偿安置协议的情况下没有及时作出征地补偿安置决定，因此时被征收人仍享有对土地合法占有、使用的权利，故其可以就等影响其占有、使用土地、房屋合法权益的行政行为提起诉讼。

  实践中对最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第4条规定的“实际使用人”的具体范围，意见分歧较大。对于集体土地而言，所有权人是成员集体，使用权人则包括以下两类：一类是土地承包经营权、宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权、居住权、地役权等法定的用益物权人；另一类是通过租赁等债权方式获得土地使用权能的使用权人。在用益物权中，土地承包经营权和宅基地使用权虽然具有流转性，但因其权利对象是集体土地，这一用途受到管制且主体范围限定的特定物，导致其流转性受到较大限制。基于此种限制，便产生了所谓的“实际使用人”，比如：1.非集体经济组织成员，因继承农村房屋而占有宅基地的；2.已经拥有宅基地，又因集体经济组织成员间转让房屋占有宅基地的；3.未经依法批准占地建房，但符合法律、法规以及不与上位法相冲突的规章、省级以上人民政府依法制定的规范性文件中规定的可以补办、完善手续、有偿使用或者在一定期限内予以保留等情形的。上述几类土地使用人，因其权利状态上存在瑕疵，故不能称其为“使用权人”，但由于其对土地的实际使用，系通过合法流转取得，故而对其实际占有、使用土地的状态应予承认。基于此，被征收集体土地的所有权人、使用权人以外的其他实际使用人，仅与其实际使用土地上的住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用之间具有利害关系的，可以就上述事项的补偿问题以自己的名义提起诉讼。例外情形是，因非法占用土地而明显不具有合法权益，以及根据法律规定或者当事人之间的有效约定，相关补偿权益由土地所有权人、使用权人获取的，此时实际使用人因缺乏权利基础或者缺乏诉的利益，故不具有行政诉讼原告主体资格；属于民事争议的，一般可以通过民事程序解决相关补偿费用分配纠纷。

  根据土地管理法第四十七条的规定，征收部门要与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。如前所述，通过租赁等债权方式获得土地使用权能的主体，亦属于使用权人，但囿于债权的相对性，承租人是否可以直接成为补偿安置主体，就成为实践中颇具争议的问题。持肯定观点的学者认为，不动产租赁权异于普通债权，其具备对抗第三人的物权效力，属于物权化的债权，此种基于物权属性的“对抗性”在征收过程中的表现，即是其应当与物权一样成为独立的征收客体，一般性地享有补偿请求权。对此，笔者认为，土地管理法第四十七条规定的“所有权人”“使用权人”并非一般意义上的“所有权人”“使用权人”，而是能够直接作为补偿安置义务对象，从而具备与征收主体签约的法定主体资格。不论是什么样的财产被征收，都要得到相应补偿，但是财产权的性质不同，其主张补偿的对象和方式就有所不同。对于物权人来说，由于物权具有排他、对世的效力，因此，其可以直接向征收主体主张补偿；但对于债权人来说，债权具有相对性，其所受到的损害一般只能向作为债务人的相对方主张。故而，集体土地上的所有权人、用益物权人都属于可以直接与征收部门签订征地补偿安置协议的主体，但基于租赁等债权关系取得土地使用权的主体，一般只能根据债的相对性，向出租人主张补偿，即：征收主体先将补偿款项支付给作为物权人的出租人，再由出租人依据租赁合同，另行补偿给承租人，这与现行的国有土地上房屋征收与补偿的模式相同。

  至于租赁权的物权化问题，笔者认为，一方面，租赁权固然具有一定的物权属性，但其本质上毕竟是债权，作为债权，根据民法典第五百五十七条规定，其有自己特有的、法定的消灭途径和方式。征收作为一种物权变动行为，可能会导致债权标的物丧失，但并不会直接消灭债权关系本身。既然征收并不直接导致债权的消灭，则债权自然不能因征收而一般性地成为征收客体。另一方面，物权性债权具有的所谓“对抗性”，主要对抗民事法律关系中其他基于法律行为取得物权的第三人，即主要适用于继受取得领域。但征收是一种基于非法律行为的原始取得，作为一种非合意的取得方式，其典型特征是不依赖他人的权利。因此，债权具有的“对抗性”无法对抗征收行为，从而不存在从“对抗性”引发出其可以一般性地作为独立征收客体，并享有补偿请求权的问题。

  例外的是，如果征收部门对物权的补偿未能或者不能涵盖承租人的合法利益，例如，征收部门与作为房屋所有权人的出租人签订的征地补偿安置协议，未就承租人的装饰装修、停产停业等损失的补偿进行约定，由此导致债权人的利益无法在债的法律框架下解决。此时，即应赋予承租人突破债的相对性，就其合法债权所享有的权益直接向征收人进行主张的补偿请求权，从而产生类似于民法上债的保全的法律效果，以确保债权不因征收而受到实质性的损害。

  土地管理法第四十七条第四款规定：“县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；……”实践中，被征收人针对征地补偿安置协议提起诉讼，应以“县级以上地方人民政府”，还是“有关部门”为适格被告，争议较大。笔者认为，此处应注意两点：一是注意区分“协议当事人”和“缔约当事人”。行政诉讼法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”但是，该条第五款同时规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”因此，通常情况下，协议的缔约当事人也就是协议当事人，但是，如果存在“委托”和“授权”情形，则会存在“协议当事人”和“缔约当事人”的错位，此时，根据前述规定，应以委托人为被告。二是在认定是否存在“委托”时，原则上采取“显名主义”原则。即只有在受托的行政机关，以委托机关的名义签订征地补偿安置协议的情况下，例如，协议本身载有“受某某县人民政府委托（授权）签订本协议”等内容，才能认定委托关系成立。凡不以委托机关名义实施的行为，除非有证据证明协议相对方订立协议时知道委托关系存在，否则，其法律后果应由受托机关自行承担。其原理在于，“非依意思不负担义务”的原则，即：签订协议的行为是一个法律行为，法律行为的本质是一种意思表示，在有相对人的情况下，一方当事人的意思只约束作出该意思表示的己方当事人和该意思表示所指向的相对人。实践中，由于有些地方性法规、规章规定设区的市、县政府可指定政府部门或者乡镇政府签订征地补偿安置协议，人民法院应谨慎确定并尊重行政主体资格。

  房屋、建筑物及其附属设施等不动产，在农民的各类财产构成中占有重要份额，对此类不动产的涉及失地农民重大财产权益，必须严格依照法律规定，遵照法定程序，依法稳慎实施。但实践中以“拆除违法建筑”“拆除危险房屋”“误拆”以及借“民事主体”名义拆迁等手段违法实施的行为仍不时发生，主体不明确的情况屡见不鲜，人民群众对此反映强烈。2024年，最高人民法院专门出台《关于主体不明确时被告确定与起诉期限计算问题的批复》，进一步明确主体不明确的情况下，原告可以以现有证据初步证明实施行为的行政机关为被告提起诉讼，以及人民法院在此类案件中负有调查确定适格被告的职责。在确定案件适格被告问题上，需要明确两个核心规则：一是“谁行为、谁被告”规则。土地征收过程中，被征收土地的权利人或者利害关系人对其建筑物或者其他设施不服，提起诉讼的，以作出决定的行政机关为被申请人、被告；没有决定的，以具体实施行为的行政机关为被告。二是事实推定规则。被征收人未收到决定，且实施行为的主体不明确的，可以以组织实施土地征收工作的县级以上地方人民政府或者其他现有证据初步证明实施行为的行政机关为被告。此处的“初步证据”，一方面旨在要求原告对此承担举证责任，但另一方面也表明，该举证责任只需达到证明该行政主体具有实施被诉行为的可能性即可，此后证明责任转移给被告。至于基层自治组织等主体自认实施行为的，人民法院应当结合拆除行为是否发生在土地征收过程中、参与拆除人员的身份、有关部门在其中发挥的作用、土地的最终用途以及补偿安置方式等情况综合判断责任主体。在相关证据足以推翻有关主体的自认，能够认定行为系受行政机关委托、授权而实施的情况下，应当以委托、授权的行政机关为被告。

  在涉及土地征收的案件中，最具争议的莫过于不履行征地补偿安置法定职责案件的起诉期限问题。依法对被征收人进行补偿安置，是征收部门依法应当主动履行的法定职责，不以被征收人申请为前提，且不因被征收人的履责申请而转变为依申请应履行的法定职责。对于行政不作为行为的起诉期限，行政诉讼法第四十七条第一款仅规定了针对依申请情形下行政不作为的起诉期限的始点为行政机关在接到申请之日起2个月内不履行,但未规定终点。为此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第66条规定对行政机关不履行法定职责提起诉讼的应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提起。亦即对起诉依申请不作为行为规定了6个月的期限终点。但是，实践中对于行政不作为行为如何适用该期限，以及6个月期限届满后是否可以通过重复申请使得该期限事实上无限继续下去的问题，一直存有较大争议。解决该问题，需要厘清补偿安置请求权的性质和起诉期限与诉讼时效的适用问题。

  起诉期限设定的目的是平衡当事人诉权保护与行政秩序稳定这两种价值，即在保护当事人诉权的前提下，让以行政行为为核心的社会秩序尽快稳定。而在行政机关消极不作为的情况下，并不存在需要维护因行政行为而形成的社会关系，自然缺乏传统起诉期限适用的理论基础。从该角度分析，对于消极不作为的行为，认为当事人的起诉不受起诉期限的限制，具有一定合理性。但在给付诉讼中，除行政法律关系外，还存在另一个维度，即请求权的限制问题。具体到补偿安置请求权，此种请求权是被征收人或者利害关系人在丧失土地所有权、使用权后，取得的要求行政机关给予对价给付的权利，是一种负担行为而非物权处分行为。因此，补偿安置请求权在性质上更类似于债权请求权，理论上应当受到诉讼时效的限制。但与一般的债权请求权不同，征收过程中的补偿安置请求权固然以财产为主要内容，但还包含社会保障等具有一定人身属性的给付内容，故又不宜完全适用民法上的诉讼时效，而应适当有所放宽。基于此，笔者认为，集体土地征收过程中，行政机关既未签订征地补偿安置协议，亦未作出征地补偿安置决定，被征收土地的权利人或者利害关系人请求行政机关履行补偿安置职责，并以此次申请未得到支持为由提起诉讼的，可以依据行政诉讼法第四十七条及《行诉法解释》第66条的有关规定，计算起诉期限，但自行政机关履行补偿安置职责期限届满之日起，最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的20年。而根据民法典第一百八十八条的规定，民事诉讼最长权利保护期间为20年，该期间与行政诉讼的最长起诉期限正好相同。如果当事人就前述补偿安置问题提起诉讼超过起诉期限，行政机关又确未依法履行补偿安置职责的，人民法院能够最终靠向有关部门发送司法建议书等方式，推动解决矛盾纠纷，充分保障被征收人的应得合法权益。

  集体土地征收事关被征收人切身利益，在所有涉集体土地征收与补偿的上诉、申请再审案件中，绝大部分案件由原告方提出，且上诉率、申请再审率较高，这在一定程度上表明行政诉讼原告的权利救济存在一些欠缺。其表现之一是，人民法院在保护私权和维护公益之间进行价值判断、利益衡量时，存在泛化公共利益的倾向，进而影响到对当事人权益的保障。实质解决行政争议需要在保护权利与监督行政的平衡中实现，为此，行政审判需要同步加大保护被征收人实体合法权益和监督促进依法行政的力度，在坚持对征地补偿行为合法性全面审查的基础上，加强对诉讼请求和核心争议的审查与回应，依法及时作出明确具体、有执行内容、有利于实质化解行政争议的裁判，以依法保护被征收人的合法权益为着眼点，进一步加强对违法征收土地、履行征地补偿安置职责不到位、程序违法等行为的监督制约，充分发挥司法最终裁判的作用。

  宪法（2018年修正）第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”民法典第二百四十三条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。”2019年修正的土地管理法第四十五条中规定，为了公共利益的需要，满足法定情形确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。据此，公共利益成为我国土地征收的唯一合法性动因。为避免公共利益的泛化，土地管理法第四十五条第一款将征收集体土地的具体情形限定为6种，体现了严格限制征地范围，切实保护农民利益的精神。同时，该条第二款还规定相关建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，第一款第四项、第五项规定的建设活动还应当纳入国民经济和社会发展年度计划，第五项规定的成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准，进一步明确土地征收的前提和要求，既保障国民经济和社会发展需要正常的土地需求，又要防止不当或者过度征地。上述规定为判断集体土地征收行为是否符合公共利益奠定了规范基础。

  实践中，具体判断特定征收项目是否具有公益属性，应重点考虑以下因素：一是要结合立项文件、相关用地分类标准、划拨用地目录等判断拟征收土地的具体用地项目是否符合公共利益情形；二是要结合国土空间规划、国民经济和社会发展年度计划等相关规划、计划，进一步查明项目的公益属性，防止地方人民政府不当或过度动用征地权；三是对于以成片开发方式征收土地的，要严格审查县级以上地方人民政府在申报土地征收时，是否按照自然资源部《土地征收成片开发标准》的规定，编制土地征收成片开发方案并报请省级人民政府批准。需要注意的是，根据《土地征收成片开发标准》，成片开发必须满足以下条件：一是不能遍地开花，对农业用地过分侵占，要求必须在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内。二是要促进公共利益，要求成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。三是尊重农民的选择权，土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员大会或者代表大会2/3以上成员同意。四是尊重专家和公众意见，省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和相关领域的专家组成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证，并以此作为批准土地征收成片开发方案的重要依据。五是规定负面清单，包括涉及占用永久基本农田，市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地，各类开发区、城市新区土地利用效率低下，已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划等情形。

  土地征收是国家为了公共利益的需要，依照法律规定、法定程序将农民集体所有的土地转为国有土地的一种强制性行政行为。严格依照法定程序进行，坚持程序正义，才能保护被征收人的合法权益。为了保障被征收人的知情权、参与权、表达权、监督权，新土地管理法在完善土地征收程序方面作出多项制度创新，改变过去先批地再与农民协商的做法，进一步细化征地批前公告、土地调查、风险评估、征地补偿安置方案公告及听证、补偿登记、签订征地补偿安置协议、落实补偿费用等程序，通过严格的程序限制地方人民政府滥用征地权，体现了民法典时代加强被征收人合法财产保护的理念，确保土地征收实现程序正义和实体公正。上述程序的引入，废弃了集体土地征收由政府单方面决定的做法，使征收行为成为一种通过公共参与模式对集体土地进行开发利用的活动。

  对于征地前期工作是否符合法定程序，要重点审查以下内容：一是县级以上地方人民政府是否在依法完成土地征收预公告、土地利用现状调查、土地征收社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案并予以公告、测算并落实有关费用、签订征地补偿安置协议等前期工作后，方申请征收土地。二是县级以上地方人民政府在申请征收土地时，是否对前期程序履行情况，特别是对征地补偿安置方案公告及听证情况、个别未签订征地补偿安置协议情况等进行如实说明。三是省级人民政府和省级自然资源主管部门对县级以上地方人民政府履行征地前期程序情况是否进行严格审查，发现问题是否责令及时纠正。

  对于农村集体土地被征用后地上房屋的补偿问题，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（〔2005〕行他字第5号）指出：“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”在该批复针对的请示案件中，涉案土地被征收的时间是1994年，而补偿安置时间为2003年。其间，涉案房屋所在的土地已经纳入城市规划区。为保障被征收人的合法权益，该批复确立了参照城市房屋予以补偿的原则。此后，该批复虽然失效，但其所确立的集体土地征收后，地上房屋没有及时补偿情况下的补偿原则，被最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》所吸收，该解释第12条第2款作出更为明确地规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”由于对该款规定的理解不一致，实践中，对集体土地先征后用情形下，地上房屋的补偿标准问题一直存有争议，亦由此引发大量案件，裁判规则亟待统一。

  实践中，集体土地征收与地上房屋征收分离的情形大致有两种：一种是土地被征收时，仅支付了土地补偿费，但没有对地上房屋及其他不动产进行补偿安置，即最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款规定的情形；另一种是土地被征收时，既没有支付土地补偿费，也没有对地上房屋及其他不动产进行补偿安置。两种情形的区别在于补偿安置的内容是否包含土地补偿费：在前者，由于国有土地上房屋评估包含地价，如果行政机关征收土地时已经支付土地补偿款，按照国有土地上房屋的标准进行补偿时，就需要扣除已经支付的土地补偿费；而在后者，由于征收时并没有支付土地补偿费，则不存在扣除的问题。需要指出的是，两种情形下的“没有补偿安置”均不宜简单地理解为未支付补偿安置款，或是未进行住房安置，而应当理解为行政机关在征收集体土地时既没有制定发布征地补偿安置方案，亦没有以其他方式确定补偿安置内容、实施补偿安置工作，从而使土地征收工作与补偿安置工作未在同一征收程序中进行，从而使得本应在一个程序中“齐步走”的工作，实际形成“两步走”的局面。在此情形下，如果补偿安置时房屋所在地已纳入规划城市建设范围，由于被征收的土地实际上已经具有国有土地的性质，且纳入规划城市建设范围，为充分保障被征收人的居住生活水平不降低，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，应予支持。但是，行政机关作出征收土地决定时已经一并制定发布征地补偿安置方案，或者已经对补偿安置工作作出安排，仅因客观原因导致补偿安置过程较长，时间间隔较大，补偿安置工作未能及时完成的，即使补偿安置时被征收土地已纳入规划城市建设范围，也应当按照历史遗留问题对待，而不宜从根本上改变补偿安置标准，对于因政府原因延迟安置给被征收人造成的损失，可以在已经公布的征地补偿安置方案的基础上，根据当地经济社会发展水平和现实情况，通过计付利息、参考同类地区适用的区片综合地价和补偿标准等方式，按照“保障被征收人原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则，对补偿安置标准和方式进行适当调整。

  实践中，被征收人最常见的诉讼理由莫过于“征地补偿标准过低”。根据土地管理法第四十八条第三款、第四款及《土地管理法实施条例》第三十二条第一款有关规定，征地补偿标准包括土地补偿标准、安置补助标准以及房屋、青苗等其他地上附着物的补偿标准，就其性质而言，乃是一种在一定区域范围内，对不特定对象能够反复普遍适用的规范性文件，具有抽象行政行为的属性，与征地补偿安置方案有所不同。而对于规范性文件的合法性审查，行政诉讼法第五十三条、第六十四条已作出明确规定。据此，对于以规范性文件形式存在的征地补偿标准，人民法院虽然不能将其作为诉讼标的进行审理并作出判决，但可以根据原告的申请，在对相关行政行为进行审理的同时，以附带审查的方式对其进行监督。然而，对具有高度专业性的行为如何审查，一直是行政审判实践中的难点。应当承认，对于涉及区片综合地价此种高度专业性的事项，司法机关确实需要对行政机关的首次判断给予必要的尊重，但专业性并不意味着行政机关具有完全的裁量余地，更不意味着排除司法审查。

  首先，从裁量权的角度分析，土地管理法第四十八条第三款规定：“制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每3年调整或者重新公布一次。”根据《征收农用地区片综合地价测算规程》，其中的土地原用途、土地资源条件、土地产值可以通过产值还原法以及农用地价格调整法来实现，土地区位、土地供求关系可以通过征地案例比较法来实现，人口以及经济社会发展水平可以通过社会经济指标更新法来实现。对于通过不同方法计算出的土地价值，《征收农用地区片综合地价测算规程》还规定了分析验证和综合平衡的具体标准。此外，在分析验证的基础上，可以通过以下标准进行综合平衡：各区片的区片综合地价水平应保持合理价差，在征地补偿政策、补偿安置途径与方式基本相同的情况下，县域范围内相邻片区的区片综合地价差异不宜超过30%；社会经济发展水平相当的县、市级行政单元之内，区片综合地价的最高值之间的差异幅度和最低值之间的差异幅度，均不宜超过30%。由此可以看出，不但土地管理法第四十八条第三款明确规定了行政机关在制定区片地价时应当考虑的因素，而且在相关的规范性文件中，还提供了具体的计算方法和明确的验证平衡标准，人民法院可以据此进行合法性审查。

  其次，从证明责任的角度分析，行政诉讼法第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”根据上述规定，规范性文件作为一种行政行为，其合法性应由作出机关承担证明责任。在有关行政机关尚未充分履行证明责任的情况下，如果人民法院直接作出“原告虽认为征地补偿标准较低，但没有证据证明”的认定，显然是推定作为补偿标准的规范性文件合法，而要求原告承担证明责任，则明显违反行政诉讼法关于证明责任分配的规定。此外，《行诉法解释》第147条赋予了人民法院在规范性文件审查过程中，通过调查证据、委托鉴定以及聘请专家证人等方式“依职权调查”的权力，从而更加否定了直接由原告承担证明责任的做法。

  总之，人民法院在对区片综合地价等补偿标准进行审查的过程中，应当持较为积极的态度，并根据行政诉讼法等有关规定，对相关规范性文件的制定是否超越法定职权、是否遵循法定程序、是否采用规范合理的计算方式、最终结果有无违反相关法律规范的要求，以及是否符合当地经济社会发展水平等一并进行审查。发现规范性文件可能不合法，且人民法院认为必要时，可以要求相关补偿标准的制定机关说明理由。

  从制度规范层面来看，行政强制法规定了行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行两种执行程序。但是，对行政机关申请人民法院强制执行，法院裁定准予执行后，由哪个主体动用强制力量具体负责实施，该法并未作出明确规定。对此，全国人大在行政强制法（草案）审议结果的报告中，明确给人民法院探索“裁执分离”方式留有空间。2012年，经中央政法委协调有关部门，最高人民法院出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号），确立“裁执分离”原则。该规定第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施。”2014年7月22日，最高人民法院又发布《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法〔2014〕191号），明确要求“积极拓宽‘裁执分离’适用范围，以践行立法机关提出给相关改革探索‘留有空间’的意见和中央有关部门对法院工作的相关建议”。上述规定及通知发布以来，部分法院在当地党委、政府的大力支持下出台相关规定，明确将“裁执分离”扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地等非诉案件和诉讼案件。自然资源部办公厅《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》（自然资办发〔2021〕33号）和自然资源部、最高人民法院《关于加强自然资源领域行政非诉执行工作的意见》（自然资发〔2023〕147号）均明确提出“推动建立‘法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督’的执行机制”。对此，作者觉得，集体土地征收与补偿类行政案件的非诉强制执行涉及强制清除地上附着物、房屋、责令交出土地等非金钱给付义务的，人民法院可以参照最高人民法院《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法〔2014〕191号）等文件的规定执行，法律、法规另有规定的除外。人民法院裁定准予执行的，一般由违背法律规定的行为发生地的市、县级人民政府组织实施，人民法院到场监督。

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